法定“经理”国库制的是非之辨

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1、法定“经理”国库制的是非之辨王金秀（中南财经政法大学湖北·武汉）摘要：2015年6月24日，国务院法制办公室发布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，再次引爆国库体制是“经理制”还是“代理制”之争。文章详细论述了我国现行的经理国库体制，分析了国库资金主管权的归属，从宏观财政理论、委托代理理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以期调整优化现行央行国库功能定位。..关键词：经理；代理；国库体制；预算1995年版《预算法》修订过程中，修正案（草案）二次审议稿公开征求意见稿删除“中央

2、国库由中国人民银行经理”一条，引发各界关注，国库管理体制问题成为讨论较多、争}义较大的热点问题，焦点集中于是否取消人民银行经理国库制，并由此引发了一场口诛笔伐的大争论，新《预算法》最终确定仍由作为央行的人民银行经理国库，并且第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，这场风波才算平息。新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策，但各方对“经理”的定义理解不同。“经理”并没有一个法定的解释，也没有对“经理”的权限进行界定。有人认为“经理”是“经手办理”，有人认为是“经营管理”。有人认为，相比“代理”而言，“经理”起到的作用似乎更大

3、一些。央行国库局官员更偏向于“经营管理”，认为经理国库，主要从监督、制衡角度来说，拒绝办理事实上就是一种制衡。经理等于办理加拒绝办理，当然也包含经营管理的含义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。在国库现金管理工作中，央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。四审中，全国人大常委会部分委员和法工委有关负责人明确表示，“经理”的含义比较抽象，很容易产生理解上的歧义，在《预算法实施条例》修改中应予以明确界定，使社会公众能够准确理解“经理”国库的内在含义。2015年6月24日，国务院法制办公室发布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求

4、意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，导致重燃战火，再次引爆国库体制是“经理制”还是“代理制”之争，新修订的预算法保留了“央行经理国库”的条款，但何谓经理，法律并未作过多解释。预算法实施条例草案一公开征求意见，不少声音认为草案架空了央行“经理国库”的职权，并将有关国库管理主导权的讨论归结为两个部委的权力之争。对此，笔者拟从宏观财政理论、委托代理理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以供参考。一、我国现行的经理国库体制1．混合型国库管理体制(1)国库体制名称官学有别，代理与经理。世界各国的国库管理体制概括起来主要分为i类

5、，即委托国库制、独立国库制和银行存款制。我国和大多数国家一样，都实行委托国库制，国家不单独设立国库机构，而是委托中央银行代理国库业务。1985年是我国将国库体制划分为央行“经理”与“代理”两种体制的分水岭，2001年又在人民银行经理国库的框架下，辅之以商业银行和信用社代理国库，新《预算法》保留央行经理国库体制规定。尽管我国官方将国库体制区别于“经理”与“代理”两种类型的时日已久，但两者的涵义从未进行明晰的界定，以至于“经理”与“代理”之争也各说各话，莫衷一是。(2)央行经理制实为委托代理制，而非与代理制对立。央行经理制是我国特有之说。实

6、际上，纵观整个世界经济学理论，新制度经济学成为当今经济学理论发展最新最前沿的理论，考察经济学理论的发展成果，只存在委托代理理论，而且这一理论成为新制度经济学的核心。目前名为央行“经理制”实质上应是“代理制”，近年令人纠结的央行“经”、“代”之争热烈非凡，但似乎成为了一场抠字眼的文字游戏。现代社会中存在多类多层次的委托代理关系，财政管理事务就是其中一种特定类型的委托代理关系，从总体上考察，公民是初始委托人，民意代表在代议机关议定国事，体现公民与立法机关的委托代理关系，即公民委托立法机关代表民众意愿审议批准政府编制的预算草案，确立年度预算，

7、这是财政委托代理理论关系链条中的第一链；之后的第二链是立法机关委托或授权政府执行预算，在立法机关与政府之间形成委托代理关系；前后链条衔接起来就以此递推在公民——立法机关——政府之间分层次形成委托代理关系。政府是一个组织体系，在政府这个系统化的组织体系内部也存在多类、多层次的委托代理关系，以财政管理为视角看，财政部门是受政府委托而成为专门的理财机构。(3)国库改制厘清财银关系，财政存款计息支拨付费。长期以来，我国财政存款不计利息，支拨资金的结算不付费，财政和银行关系不顺，商业银行受利益驱动往往延压财政资金。为了厘清财银关系，推进财政国库管

8、理制度改革，自2002年起，商业银行代办国库业务手续费标准从0.05元调整为每笔0.1元，从2003年开始央行对国库财政资金存款计付利息，国库存款计付利息利率按现行中国人民银行规定的单位活期存款利率计付。由