农村税费改革及其配套改革问题研究(1)

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1、农村税费改革及其配套改革问题研究(1)内容提要：文章在对农村税费改革存在的问题、取得的成绩及其积极意义进行了分析总结的基础上，认为由于当前的税费改革不能独自解决农村乡镇村公共产品与服务供给的融资这一长期性问题，除了税费改革还需进行一些配套改革，包括农村公共财政体制建设、区划改革、乡镇机构改革、处理乡镇村旧债、农村义务教育融资体制改革、一般财税管理体制改革和一般财政转移支付制度建设等。编辑。2000年安徽省根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》的规定，进行农村税费改革试点。2001年，除安徽、江苏两

2、省全省试点外，全国27个省、自治区、直辖市的102个县进行农村税费改革试点。从试点情况看，农民负担减幅一般在20%以上。①2002年，国务院决定在全国16个省市全面推开试点。在这种背景下，有必要在本阶段从实证和规范角度对税费改革作一分析总结。本文的研究数据来源为皖北S市部分乡镇调查数据以及有关其他地区税费改革的一些截面数据。一、农村税费改革存在的问题、取得的成绩及其积极意2000年安徽省进行农村税费改革试点，基本上是按照中央中发[2000]7号文件精神实施的。重点是“三个取消，两个调整，一个逐步取消”。其中“三个取消

3、”是指取消屠宰税，取消乡统筹，取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。“两个调整”是指调整农业税政策，以第二轮土地承包面积作为计税面积、以1998年前5年平均粮食单产作为计税单产，全省农业税税率最高不超过7%;以国家粮食收购保护价为计税价格，计算确定每个农户的农业税应征税额。同时，以农业部规定的20%上限征收农业稅附加，作为村提留。农业税和农业税附加一定几年不变，征收办法则由粮站在农民售粮时代扣；调整农林特产税征收办法，只在生产环节比照农业税略高的税额征收一道税，在农业税计税面积耕地上种

4、植的农林特产，不允许与农业税重复征收。“逐步取消”是指：在3年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，兴办集体生产和公共事业所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年筹资最高不得超过15元。②从2000年以来的全国农村税费改革各个试点情况看，农村税费改革已经取得了初步和暂时的成效，包括：暂时较大幅度地减轻了农民负担，有效遏制了农村“三乱”。2000年，安徽省农村税费改革使农民负担减少亿元，减幅迗31%.推动了乡镇机构改革，进一步完善了村级民主制度，有利于农村基层组织建设。改善了党群干群关

5、系，维护了农村社会稳定。但是，各地试点工作中也反映出了一些问题：一是税负不公平。比如江苏省张家港已经处在后工业化阶段，2001年农村税费改革使得农民负担由地少的向地多的农户转移。根据测算，农村税费改革可以使张家港市全市农民合同内外负担减少元，减负迗%.但是全市农村税费改革后亩均负担增加元，比改革前增加%.③由于务工收入远高于务农收入，税费改革前当地人宁愿抛荒也不愿种地，为了不违反不许抛荒的政策规定，往往把土地转包给外地种田大户。改革试点前大量农地已经朝着种田大户转移，改革试点使得所有农户必须按承包亩数来支付农业税以及

6、农业税附加，从而可能影响其农业生产的积极性。像张家港这样的经济发达城市，部分镇、村原来的乡统筹、村提留没有直接向农民收取，而是由集体负担，但费税改革的要求是减负要减到每一个农户，这样就要求向农户收取这些本不直接收取的乡统筹和村提留，从而事实上增加了农民负担。又如据调查，皖北S市有些地方由于二轮土地承包不完善，造成计税土地面积不实，产生乡镇之间、村之间、户之间税负不均。虽然纵向比较负担减轻了，但横向比较负担却不平衡。比如该市某村一个村民小组税费改革前人均负担93元，改革后人均负担仅23元，亩均负担83元；而该村另一个村

7、民小组改革前人均负担123元，改革后人均负担122元，亩均负担58元。二是许多地方基层政府在计税技术上知法犯法。比如确定的计税价格往往高于市场价，计税土地面积被加大，1998年以前5年亩产量有虚报现象，计税单产被加大。其结果是，实际所缴的稅费高于应收稅费。三是乡级财政收入减少，村级减收幅度更大。据调查，皖北S市许多乡镇村在稅费改革后失去偿还旧债的能力。农村税费改革前，很多乡镇税源不足，年年都存在资金缺口，拖欠国家工作人员和教师工资的现象较为普遍。税费改革后乡镇财政紧张的矛盾更加突出。据统计，皖北S市税费改革后乡镇财政

8、收入比改革前减少％.部分乡镇保工资尚且困难，更无力保障原由乡统筹开支的农村教育、优抚、民兵训练、计划生育、乡村道路维修等公益性事业所需经费。而且根据公共经济学理论，一般优抚、民兵训练和计划生育等本属于中央政府的事权范围，应由中央政府承担支出。此外，该市村级收入减幅更大。以两税附加作为行政村的收入，使得这些乡镇的一些村入不敷出，村组干部报酬、五保