农村税费改革及其配套改革问题研究(1)

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1、农村税费改革及其配套改革问题研究(1)农村税费改革及其配套改革问题研究(1)农村税费改革及其配套改革问题研究(1)　　皖北S市政协2001年4月组织人员对21个乡镇进行了债务情况调查。据其调查，21个乡镇历年累计债务万元，平均负债万元，负债面达到100%.最高的一个镇负债达到万元，是该镇当年财政总收入的倍。这21个乡镇总人口达101万人，相当于这些乡镇人均负债231元。主要债务为乡镇建设的工程欠款、乡镇企业欠债、世行贷款、农发资金等。　　　乡镇负债的主要原因包括：（1）经济结构问题。没有沿海城市的区位优势，外商投资项目和高新技术项目少，新的经济

2、增长点少。没有支柱企业，原有的工业企业主要是资源型的煤矿和农副产品初加工。1997年后，煤炭行业效益下滑，原煤销售难。此外，农产品价格低下，影响农民收入。这些问题导致乡镇财政增长缓慢。（2）税种调整使乡镇财政收入减少。一是2000年国家停征固定资产投资方向调节税；二是为了控制乱占耕地，把占用耕地审批权上划，收归省管，且谁批地谁收税，县、乡镇耕地占用税也就无税可征；三是2000年为了减轻农民负担，停征了屠宰税。这些税种调整直接影响了乡镇财政收入，皖北S市政协所调查的21个乡镇平均减收20～25万元。（3）乡镇财政支出加大。教育体制改革把农村中小学

3、下放给乡镇管理；财政体制改革，实行分灶吃饭，谁的事谁办，这样就把农村九年义务教育的全部经济负担压到乡镇财政。1997年皖北S市民师转正约11000人，平均每个乡镇增加100人，均由乡镇财政供给工资。（4）农业综合开发贷款和世行贷款债务。有些农业综合开发项目效益差，其中有些项目最初没有明确谁收益谁还款方面的权利义务关系，有些虽有受益人，但农民负担重，无力偿还债务，加上怕群众不满上访，乡镇政府承担了还贷债务。比如该市某乡732万元债务中，用于农业基础建设的农发资金和世行贷款占了500万元。贷款到期后，区财政从乡镇财政扣款还账。（5）产业政策的影响导

4、致乡镇承担乡镇企业债务。一些乡镇企业办垮了，既有用人不当、管理不善的问题，也有国家产业政策调整的因素，比如1992年邓小平南巡讲话号召“胆子要大一些，步子要快一些”，皖北S市为加快经济发展，把发展乡镇企业放到了首位，上马了一些短平快的资源型小企业。后来封杀“十五小”，该市各乡镇先后强行关闭136个“十五小”工业企业（其中小造纸厂67家，小轧钢厂、小铸造厂11家，小水泥厂23家，小磷肥厂、小农药厂19家，其他15家）。累计造成25232万元经济损失，其中银行贷款16673万元。由于许多银行贷款是由乡镇出面担保的，企业关停后债务则需要乡镇政府或者财

5、政背着。此外，关停也意味着乡镇政府减少了相应的税收收入。（6）各类达标、升级、验收增加了非生产性开支。各类“达标、升级、验收”活动繁多，如小城镇基础建设、卫生院建设、义务教育双基达标、计划生育达标等，许多还是岗位目标考核内容。乡镇为完成任务，许多工程都是近年来乡镇村根据上级的规定，采取“一次建成、分年集资还款”的形式垫资先建的。还有修建乡村道路和建设中小学校舍等所欠的工程款。税费改革取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资。行政村兴办公益事业的筹资办法实行“一事一议”，每人每年最高不得超过15元，这样，乡镇村将无力按期

6、偿还所欠的工程款。　　　对于乡镇财政现有债务的处理，应奉行“肇事者负担原则”。如果按此原则办事，上级政府也应对部分因产业政策变动所引起欠债承担连带责任。　　　　四、农村义务教育：农村税费改革的影响和增加财政投入的空间　　　农村税费改革对我国欠发达地区农村教育经费投入的影响是十分明显的。据统计，2000年皖北S市乡镇财政收入为57269万元，可用财力56588万元，而每年发放乡镇的基本工资达44184万元，占乡镇可用财力的78％，其中发放教师的基本工资就达33768万元，占乡镇工资的76％。如工资按全额发放，再加上社会抚恤、医疗保健、办公费等支出

7、，乡镇可用财力根本不够。　　根据皖北S市市委2001年文件，到2002年底全市小学由2001年5月的2051所调减至1770所，撤并281所；中学由380所调减至311所，撤并69所。省政府为中小学撤并给与一定补助，但绝大部分资金还要靠县乡财政配套解决。由于财政资金紧张，只有个别乡镇能够落实撤并方案。另据要求，皖北S市所有小学在2001年～2003年内将由五年制改为六年制，这一改制又要增加投入亿元。由于许多大中专生毕业后就业艰难，“读书无用论”思想又有抬头，中学学生辍学现象在皖北S市农村普遍存在，该市某县某镇的中学生辍学率甚至达15％。此外，皖

8、北S市五县区不少学校存在危房，主要集中在农村中小学。2000年学校危房率高达％。　　　目前，安徽省所有的县市区都已做到把农村中小学教师工资管理上收到县