利益视角下的乡镇政府行为逻辑分析

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1、利益视角下的乡镇政府行为逻辑分析摘要：乡镇政府处于国家行政序列的最底层，直接面向农村基层社会，有着自身独特的行为特征和行为逻辑。本文以小城镇建设为背景，从利益视角探讨乡镇政府行为模式，对乡镇政府的行为特征作了经验性描述，特别是从制度环境、双重委托代理关系、趋利性和利益博弈等方面剖析了影响乡镇政府行为的主要变量，在此基础上，提出了规范并优化乡镇政府行为选择的思路和对策。关键词：小城镇建设；乡镇政府；行为逻辑；优化中图分类号：C939文献标识码：A文章编号：1000-2731(2011)05-0109-08由于区域经济发展水平的差异等，西部欠发达地区小

2、城镇建设面临诸多问题，尤其是地方政府主导的小城镇建设折射出乡镇政府独特的价值取向和行为逻辑。对特定地区小城镇建设中乡镇政府行为逻辑进行研宄，有助于我们从一般意义上把握乡镇政府的行为范式，并深刻解读影响行为的相关因素及变量关系，从而为规范和优化乡镇政府行为并科学地制定相关政策提供思路和依据。一、样本描述：A镇的行政生态和小城镇建设概况A镇位于省城和县城之间，地理位置优越，旅游资源较丰富。全镇总面积17.6万亩，其中乔灌林地9.5万亩，草场面积6.2万亩，耕地面积1.2万亩，水域面积0.7万亩。全镇辖9个行政村，41个村民小组，2008年底统计有225

3、9户10138人（其中农业人口8852人，非农业人口1286人）。2002年撤乡建镇，2003年被确定为省级小城镇综合改革试点镇，2006年6月被甘肃省发改委确定为全省第一批发展改革试点镇，2006年12月被甘肃省建设厅确定为全省第二批50个小城镇建设重点镇之一。A镇作为省级试点具有的样本价值，成为我们选择其作为研究样本的主要依据。鉴于A镇的区位优势和旅游资源优势，镇政府在小城镇建设中提出了“两手抓”（一手抓镇区基础设施建设，一手抓旅游基础设施建设）和“政府引导，市场运作，共同开发”的思路，确立了城镇带动农村，产业支撑城镇，最终实现城乡一体化的目标

4、。图1是A镇近几年经济总收入和农民人均纯收入增长情况，表1是A镇2002至2007年小城镇建设中重大建设项目的投资分布情况。据此能对该镇的小城镇建设作以整体性描述：如图1，2009年无论是全镇经济总收入还是农民人均纯收入均比2002年撤乡建镇时的基数翻了一番，九年间A镇经济总收入年均增长8.45%，农民人均纯收入年均增长11.4%。总的说来，A镇小城镇建设取得了毋庸置疑的成效，镇政府的作为得到了上级的充分肯定和农民群众一定程度的认可。然而，这些宏观层面的“喜人景象”，却难以掩盖其背后存在的问题。与上述A镇小城镇建设的成效相对应，在A镇调研中，从政府

5、行为角度考察，我们也发现A镇政府在小城镇建设的整体规划、拆迁安置、基础设施建设、扶贫开发、产业扶植等方面存在如下问题：一是镇政府施政行为被动性特征明显，镇政府的行为目标与A镇实际情况和居民的利益诉求存在偏差；--是镇政府自身的趋利性凸显，存在“变通执行”和“变相寻租”行为；三是小城镇建设中与A镇政府行为相关的利益关系复杂，导致镇政府或者“左顾右盼”“徘徊不前”或者“另辟蹊径”。为进一步研究A镇政府在小城镇建设中的行为逻辑，课题组于2010年2月4日至10日对A镇展开实地调研。本次调研采用统计调查的研宄方式进行。为更充分地揭示问题的本质，课题组分别针

6、对农村居民、乡镇干部和乡镇企业职工设计了三种不同的问卷。其中由于干部总数较少，故采用判断式抽样方法，共发放问卷20份，收回19份，回收率95%，有效回收率95%。针对乡镇企业职工，同样采用判断式抽样，共发放问卷32份，回收26份，回收率81.3%，有效回收率为71.9°%（23份）。针对农村居民则先采用判断式抽样，选择两个行政村，然后从村支书开始采用滚雪球抽样方法向所在村分别发放50份问卷，共收回97份，回收率97°%，有效回收率83%。根据调研材料，我们对A镇政府在小城镇建设中的行为特征及影响因子作了分析，在此基础上，提出了规范和优化乡镇政府行为

7、的思路。二、小城镇建设中A镇政府的行为特征（一）压力型行为变异调研中关于“乡镇干部完成工作的主要动力”的从表2可以看出，在乡镇干部行为动力问题上有相当比例的被调查者认为，在小城镇建设中乡镇干部行为的“主要动力”是为了“完成上级任务”，而对“为老百姓服务”的认可度明显偏低。另外，约有1/3的农村居民认为乡镇干部工作的主要动力是为了“谋取个人利益”。同时，在针对乡镇干部的问卷调查中，有26.3%的被调查者认为，目前乡镇工作中，最难应付的是“完成上级布置的任务”，而且在完成任务过程中，“如果出现困难”，63.1°%的乡镇干部认为最常用的办法是“变通执行”

8、。“压力型体制”最早由荣敬本等人提出，指的是“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化