简析国家综改区“先行先试权”的法律结构

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1、简析国家综改区“先行先试权”的法律结构国家综改区“先行先试权”的法律结构论文导读：本论文是一篇关于国家综改区“先行先试权”的法律结构的优秀论文范文,对正在写有关于先行论文的写有一定的参考和指导作用,１－２２　　简介：王伟奇（１９６９—），男，湖南邵阳人，长沙理工大学文法学院副教授，长沙理工大学法学研究所副所长，法学博士，研究方向为宪法与行政法学。　　基金项目：本文系湖南省社科基金课题“长株潭城市群两型社会建设中法治创新的宪政剖析”的阶段性成果，项目编号：０８ＹＢＢ３５０；湖南省软科学课题的阶段性成果，项目编号：ＺＫ２００９４００摘要：国家综合配套改革

2、试验区的先行先试是一种特殊的制度创新机制。这种“先行先试”授权在形式上的显著特点是政策性授权而不是法律授权。但在社会主义法治国家建设的过程中，必须研究“先行先试”的法律属性及其法制化理由。本文主要分析“先行先试”的法律特征和“先行先试权”的法律结构。　　关键词：国家综合配套改革实验区；制度创新；“先行先试权”；法制化　　１００７－８２０７（２０１２）０１－００８２－０５　　收稿日期：２０１１－１１－２２　　简介：王伟奇（１９６９—），男，湖南邵阳人，长沙理工大学文法学院副教授，长沙理工大学法学研究所副所长，法学博士，研究方向为宪法与行政法学。　　基金

3、项目：本文系湖南省社科基金课题“长株潭城市群两型社会建设中法治创新的宪政剖析”的阶段性成果，项目编号：０８ＹＢＢ３５０；湖南省软科学课题的阶段性成果，项目编号：ＺＫ２００９４００１。　　　　当国家在某一特定历史时期面对跨越式发展或重大体制转型的紧迫性历史使命时，自生自发的制度形成机制就显得严重不足，于是国家为了迅速实现强制性制度变迁就可能采取“先行先试”这种特殊手段。但这种积极建构全新制度体系的行为面对着“统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识局限等理由”，［１］就使得其面对着巨大风险。而这些风险的范围也就初步界定了相应

4、法律制度的建设范围。由于这种法制建构具有系统性、广泛性以及难以完全预测的特点，因此本文仅就“国家综合配套改革试验区”（以下简称“综改区”）“先行先试”的法律特征和“先行先试”权的法律结构展开分析。　　一、“综改区“先行先试””的政策属性　　（一）“综改区先行先试”概念的诞生　　自１９８１年国务院批准湖北省沙市作为第一个试点城市进行城市综合配套改革以来，我国的城市综合配套改革实验已经发展到了第三个阶段，即当前以“国家综合配套改革试验区”（综改区）形式出现的城市综合配套改革实验。［２］　　面对“综改区”这一新事物，社会各界特别关注国务院文件中专门使用的“

5、“先行先试””这一名词，认为“综改区”虽然不再从国家获得特殊的优惠政策，但却获得了““先行先试”权”这一最重要的特权。　　（二）“综改区先行先试”的目标和效果　　“先行先试”背景下的制度创新具有它的独特性，不同于一般的制度创新。一般的制度创新权力是地方政府基于中央和地方分权而普遍拥有的基本职权，它的目标主要是实施机制的完善，即对宪法、法律和法规的规定的具体化、地方化或是实施机制的优化。即使因此而与“规章”发生了冲突，也可以比较顺利地在行政系统内部解决，一般不会导致违宪或违法的争论。比如当前地方政府的户籍制度改革、地方事业单位的法定化改革和地方政府间行

6、政协议制度等创新。但是，如果这些制度创新在进一步深入发展中面对着需要突破现行宪法、法律或法规的明确规定时，那就需要转化为“先行先试”的制度创新了。　　“综改区先行先试”授权下的制度创新主要有两个目标：一是重要的制度空白的填补。二是对那些不适应转型需要的既有法律或法规所建立的制度的改革。　　就“综改区先行先试”的制度创新效果来说，有学者特别强调其区域扩散性，认为“设立国家综合配套改革试验区的主要目的应该是通过国家综合配套改革试验区的‘先行先试权’进行制度创新，并探索制度创新向周边区域的空间扩散机制，以实现区域协调发展。”［３］总的来说，“先行先试”制度

7、创新的效果有三种可能性：一是某些创新制度可以在全国范围推广，但不具有基本制度的属性；二是某些创新制度因为具有某一管理领域内基本制度的属性，因而最终被国家层面的立法所确认；三是某些创新制度只在当地或类似地区有效，不具有普遍性价值。　　（三）“综改区先行先试”的政策属性　　“先行先试”是一种特殊的政治意志的表达形式，它是在非通常作用上的制度创新意志的驱动下，通过政府拥有的各种法律权力，特别是规则制定权的特殊运转而产生的一种特殊的制度创新结果。由于“综改区”中的“先行先试”在当前主要是由政策性规范而不是法律规范来表述的，以至于有人因此而认为它是一种“政策上

8、的宣示和引导，并不是法律严格作用上的授权。”［４］本文认为，在社会主义法治国家建设的进程中，“先行先试”是法