重建决策的正确性

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1、重建决策的正确性、公平性和参与性。发生在1994年的北岭地震，位于美国自然灾害防灾准备最充足、防灾减灾立法最为完备的洛杉矶市，因而具有遵循严格的法定程序和成熟的运作模式来进行城市灾后恢复的典型性。北岭震后恢复的案例，显示了在灾前准备充分的前提下，即使面临着巨额经济损失的困境，也可以按照“城市复原计划”有条不紊地展开震后恢复工作，并使受灾居民、地方政府和相关部门积极参与到重建之中（Comerio,1995）。在有着充分准备的恢复过程中，灾害在造成伤害的同时，也使社区可以采取长远视角建设更加安全和宜居的社区环境。正如罗伯特·伯林和劳里斯·斯坦福（Bolin&Stanford,1998

2、）在他们的著作《北岭地震：弱点和灾害》（NorthbridgeEarthquake:VulnerabilityandDisaster）中所提到的，良好的重建规划需要深思熟虑的磨合和广泛的参与，因为被破坏的城市充满着产权与利益的界限，并不是空白的图画。如果这些复杂的因素不能在震前被充分预见，震后紧迫的时间将使政府和居民陷入混乱，而无法展开高效、公平的恢复过程。北岭震后城市恢复在城市安全防御、震后重建模式等方面的经验，将对中国城市的防灾减灾和灾后重建提供重要的借鉴意义。1灾害背景和灾害特征北岭是位于美国加利福尼亚州，洛杉矶市主城区外西北郊的一个社区。洛杉矶市位于美国西海岸中部、环太平

3、洋地震频发带上，20世纪以来已经历过3次6级以上的地震。此次北岭地震前全市总人口达950万，市区人口超过370万，是美国西部经济最发达、人口最多的城市（CityofLosAngeles,2003）。地震发生前，美国宏观经济正处于战争后的恢复和调整期，GDP稳定保持在3%以上的增长，而失业率与CPI则控制在相对合理水平（OES,1995）。而此时加州情况却不容乐观：经济萎缩，失业率高达10%；房地产市场也陷入低迷，许多房地产的市价不仅低于当初的买价，甚至低于向银行借的抵押贷款额。洛杉矶市新增住宅的月供给量和住房价格的中位数也大幅缩水（OES,1995）。1994年1月17日4时31

4、分，加利福尼亚圣费尔南多盆地发生6.7级地震。距洛杉矶市中心30km左右的震中圣佛那朵峡谷是洛杉矶西北的密集居民区（康仲远,1997）（图1），震源深度14km。洛杉矶西北的北岭社区是主要受灾区域，因此这次地震也被称为“北岭地震”。此次地震共造成62人丧生，直接经济损失高达150~200亿美元，比洛杉矶前3次地震大得多，也成为世界上有史以来造成经济损失最严重的地震（黄铁屿等,1998）。北岭地震的巨额经济损失来源于建筑损毁、高速公路和基础设施的破坏，使得洛杉矶经济和产业密集带本来不景气的经济更加雪上加霜。地震前，加州失业率已经高达10%，震后大量高速公路被迫关闭，公司营业中断，使

5、失业率进一步上升。不仅如此，地震还加剧了当地房地产市场的贷款额下降和房价下跌的趋势（OES,1999）。事实上在北岭地震之前，政府和居民已经对即将发生的灾害有所准备。在1987年洛杉矶费尔南多地震后，大部分市民都参加过防震的培训课程。同时，洛杉矶市政府已经制定出长期的灾后再开发规划——“城市复原计划”。该计划用情景模拟的方法，力求在尽量减少重建的开支的前提下，让城市尽快恢复；并借重建的机遇，改善城市的生活环境（康仲远,1997）。2城市安全防灾规划体系2.1灾前防震减灾规划北岭地震后，从联邦、州到地方的防震减灾规划和操作手册立刻成为应急反应和震后重建阶段各项工作的开展依据，同时也

6、界定了各级政府部门工作配合的责任和义务。在州层面，加州《城市规划授权法》（PlanningEnablingAct）作为城市规划运作管理的主要机制，为地方政府依此法制定其他相关法规和成立执行机构提供了依据，也在地方层面的地震带安全防灾和地方震后重建中扮演了十分重要的指导角色。在地方层面，加州各县市等不同层级的城市规划法中，也都纳入了对防灾减灾因素的考虑（Comerio,1998）。在上述法规框架下，防灾减灾的安全措施深入到城市规划体系中的每个层次中，在总体规划、分区规划和具体项目等层次，都需要与部门法规和条款相衔接（Comerio,Landis&Firpo,1996）（图2）。图1

7、北岭地震的区位和受损范围12本期主题首先，在总体规划中，加州州法要求各县市必须制定一套完善的、适合长期发展的总体规划，作为地方法规、公私部门投资、政府单位间协调工作的政策架构。加州州法还规定各县市的总体规划一定要考虑安全项目，包括地震、地质、洪水、山林防火等灾害的灾害政策以及安全应急预案（SafetyElementoftheLosAngelesCityGeneralPlan,1999）。安全项目规划需要与其他相关规划进行整合，因此需要综合考虑土地使用、交通、住房、基础设施等其他相