我国土地征收制度的焦点分歧与改革路径

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1、我国土地征收制度的焦点分歧与改革路径摘要：以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内，研究了我国土地征收制度的焦点分歧与改革路径，提出了针对性政策建议：（1）打破征地政府垄断，实行政府征收与市场转让“双轨制”；（2）将土地征收的增值收益优先用于农民工市民化；（3）通过确权颁证界定权利边界，公正补偿失地农民；（4）通过税收、减步法等手段实际调节土地在所有、占用、保有和转让各环节的垄断收益。关键词：土地征收制度；财税体制；城镇化；改革路径中图分类号：F301.1文献标识码：A文章编号：1009

2、-9107（2016）06-0001-07弓I言我国的土地征收制度是历经多年形成的，在加快基础设施建设、促进我国经济可持续发展等方面发挥了重要作用。同时，在二元分割、政府垄断和非市场化配置的土地制度下，土地征用范围过宽、土地征收补偿标准过低且随意、土地利用效率较低等土地征收制度面临的主要问题也屡受诟病，难以为继。自2001年以来，我国启动了多轮以土地征收补偿标准、土地征收实施程序、补偿安置方式等为核心内容的土地征收制度改革试点，并取得了一定成效，但改革阻力重重，与思路混乱矛盾交织，以土地征收纠纷、违法占地为主的

3、群体上访、失地农民权益受损、腐败频发等问题长期未能得到有效解决，土地财政问题并未破题［15］。如何平衡各方利益，真正触碰到问题的核心和难点，进而促进我国经济结构转型升级，实现经济可持续发展，是我国土地征收制度改革具备现实可能性面临的重要挑战。党中央、国务院十分重视土地征收制度改革，在党的十八大报告中明确提出要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。党的十八届三中全会进一步指出要“建立城乡统一的建设用地市场”。一方面要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，另一方面

4、要“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。最终“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。总之，新一轮土地征收制度改革的主要思路是：考虑我国城镇化进程远未完成的现实条件在“规划高于所有制”前提下实行土地供应政府征收与市场转让“双轨制”，缩小征地范围，通过深化财税体制改革来理顺土地增值收益分配机制，建设“中性政府”，破除地方政府“土地

5、财政”依赖，促进我国经济可持续发展。另外，与中国的征地制度演变带来的困境不同国外（特别是与中国多层面类似的日本）与中国台湾地区的土地征收制度相对有效地保障了土地所有者的利益，支持了经济可持续发展，这为我国土地征收制度改革提供了有益借鉴。本文正是以深化财税体制改革为切入点，在国际比较视角与中国实践的分析框架内研究我国土地征收制度改革问题，对解决我国土地征收制度中的问题，将人的城镇化与土地城镇化同步推进，从而促进我国经济可持续发展具有重要的理论和实践意义。一、我国土地征收制度改革的焦点分歧与试点经验（一）我国土地征

6、收制度的基本判断1.我国土地征收制度的构成。我国土地征收制度具体包括集体土地所有权制度、国有土地有偿使用制度、城市国有土地上的房屋征收与补偿制度、集体建设用地入市流转制度、就业保障制度、社会保障制度［6］。2.我国土地征收制度的历史脉络。从改革的历史进程和现实环境约束角度，我国土地征收制度的法律依据包括“八二宪法”、《土地管理法》《土地承包法》《城市房地产管理法》《物权法》和《担保法》［7］。1.我国土地征收制度面临的主要问题。当前，城镇建设用地指标与人口户籍化脱节；土地征收补偿标准过低、随意与维稳思维固化；土

7、地财政问题突出、征地权滥用、耕地保护不够；产权主体模糊、增值收益分配不公是我国土地征收制度面临的主要问题［2，8，9］。（二）我国土地征收制度改革的焦点分歧中国的土地征收制度，特别是近年来愈演愈烈的地方政府“土地财政”问题，严重制约我国经济可持续发展，从政界到学术界也都确立了土地征收制度需要改革的共识。但主事者和学术界对土地征收制度改革方面思路混乱，导致顶层设计的可操作性大打折扣，引起了激烈的学术争论［2，10，11］，说明学术界对改革方向的认识仍有很大分歧，也说明了土地征收制度改革的复杂性和J兆占戈十生。目前

8、，土地征收制度改革的焦点分歧集中在：（1）外部性极强的土地开发权与所有权是否应分离？（2）是严格区分公益性与经营性用地，还是应该“区段征收”？（3）在分区规划和用途管制条件下，征地“同地同权同价”的可行性有多大？现实约束是什么？（4）农民能否在宅基地上自主转让和买卖？（5）农村建设用地流转入市的增值收益应该如何分配，是城中村、城郊村农民和房地产开发商瓜分土地收益，还是优先用于农民工市民