当代中国政策执行问题研究综述

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----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方当代中国政策执行问题研究综述一、中国政策执行研究的兴起在现实压力和公共管理理论的影响下，20世纪70年代西方兴起“执行运动”，对公共政策中的政策执行给予极大关注，并且形成政策执行的三个时代[1]金太军等，公共政策执行梗阻与消解[M]，广州：广东人民出版社，2005：44-46。第一代研究是开创性的，这一时期正确地指出了在公共政策制定和公共政策执行之间客观存在的鸿沟，它坚持自上而下的政策执行途径，偏重政策执行实务及个案研究，主要代表人物有威尔达夫斯基和普雷斯曼；第二代研究以行动学派和组织学派的理论为背景，强调自下而上的政策执行模式，偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，此间，霍恩和米特的系统模型、麦克拉夫林的互相调适的政策执行模型、雷恩和拉宾诺维茨的循环模型等被提出。此后，由于政策制定与执行渐趋多元化，第三代研究将研究的重点放到了府际间关系上，“主要目的在于界定解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型”[2]同上。。而当代中国的政策执行研究直到20世纪90年代才逐渐开始，其推动力量是改革开放后的社会现实，经济发展伴随着权力的下放，使得政策执行问题日益突出，中国的学者开始认识到政策执行在公共政策研究中的重要性，“政策执行是政策生命过程最重要的环节”[3]张金马，政策科学导论[M]，北京：中国人民大学出版社，1992：205。就我查阅情况是，1992年有张金马主编的《政策科学导论》出版，初步系统的介绍了公共政策研究，其中有专门章节介绍公共政策执行，虽然仍有意识形态的影响痕迹，研究还没有达到之后的细致，但构建出了政策执行系统的雏形。1998年陈振明主编的《政策科学》发行，相对来说更加系统的介绍了政策执行，特别是对政策执行中存在的问题进行了研究总结。2005年金太军、钱再见等著的《公共政策执行梗阻与消解》出版，外加上丁煌等学者的研究，当代中国政策执行研究开始由介绍政策执行系统向细致地研究政策执行中存在的问题的方面发展。1、关于政策执行的概念对政策执行问题的认识无疑得从政策执行的概念开始。目前，对政策执行的定义基本上有一种取向，即自上而下的立场，如张金马认为，“政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程”。之后陈振明也认为，“政策执行是在政策制定完成之后，----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方 ----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程”。[1]陈振明，政策科学[M]，北京：中国人民大学出版社，1998：2771]。再如谢明认为，“简单地说，政策执行就是指‘在一个议案成为一项政策之后发生的事情’。政策执行就是政策实施的具体过程，包括使政策作用于目标群体以及使政策目标得以实现的过程”[2]谢明，透视政策执行[J]，秘书工作，2010（5）2]。虽然谢明开始认识到目标群体在政策执行中的因素，但是它没能体现政策执行的复杂性，其实政策执行还是一种政策决策过程，特别是上下级关系中的下级机构，在政策执行中并不只是按照上级采纳的政策来简单的实施的，在这一过程中要将其细化成可实施的具体政策，这就涉及到了下级利益问题，目标群体利益问题，而正是因为过去忽视了这一点，才导致对实际政策执行理解有些简单，对其中存在的问题估计不足。换言之，判断政策执行成功与否的标准也就应当有两种：一个是政策执行达到了政策原本目标；另一个是政策执行没有达到政策原本目标，但是符合目标群体的利益。这样，政策执行中存在的问题也主要表现在两个方面，从执行主体来说，在实施过程中没有达到政策的本来目标，从目标群体来说，政策执行偏离了他们的需求。2、关于政策执行问题正如上文所讲的，政策执行问题可以从两个方面来理解，从目前的有关政策执行中存在的问题的研究来看，主要集中在第一个方面。陈振明在《政策科学》一书中对“上有政策，下有对策现象”有专门的论述，他将其表现归纳为替换性执行（你有政策，我有对策）、选择性执行（曲解政策，为我所用）、象征性执行（软拖硬抗，拒不顺从）和附加性执行（搞“土政策”）。金太军等则把问题归结为“梗阻”，十分系统的阐述了其观点，他们认为公共政策执行梗阻的主要环节主要包括政策认知的梗阻和政策落实的梗阻（如表1）。此外，像刘熙瑞在2003年出版的《公共管理中的决策与执行中》也总结了执行过程中存在的问题，他把它们总括为机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行。最近还有人提出“寻租式执行”，“主要是指执行主体在政策的过程中以权力为筹码牟取不正当经济利益的一种执行方式”[3]周蓉，公共政策执行的异变：表现及原因[J]，山东行政学院学报，2011（1）3]。事实上，除了用“梗阻”来归纳当代中国公共政策执行中存在的问题外，还有用政策异化[4]详见李升初，公共政策执行中的异化及其对策[J]，学术论丛，2009（5）4]、政策异变、政策偏差、政策失效、政策失范等等不一而足，总的来看并没有太大区别。他们的研究总的来说不可不谓细致，并且从现实来看也是比较到位的。但同时又容易陷入琐碎，而且他们的研究出发点都主要集中在政策主体身上，并且这种主体主要是指政府，即基于狭义的公共政策概念，而广义的公共政策的主体中还包括非政府的政党、“第三部门”等，在我国，有关政党在政策执行问题当中的作用还是有研究价值的。----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方 ----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方表1[1]内容见金太军等，公共政策执行梗阻与消解[M]，广州：广东人民出版社，2005：154-1671]政策认知的梗阻1、对公共政策的利益分配缺乏高度的认同地方政府在利益分配上对中央政策缺乏高度认同2、对公共政策内容缺乏系统理解第一，对中央政策的要素缺乏理解；第二，对中央政策在政策体系中的地位缺乏理解。3、对中央政策的运作规律缺乏准确把握第一，对中央政策缺乏从国家整体利益角度的准确把握；第二，对中央政策时效性缺乏准确把握；第三，对中央政策决策权限缺乏准确把握。政策落实的梗阻1、地方决议存在问题收发型决议、象征型决议、滞后型决议、截留型决议、选择型决议、附加型决议、替换型决议、扩张型或缩减型决议、曲解型决议、对策型决议。2、具体执行中存在的梗阻试点选取中的问题、试点试验中的问题、试点经验总结中的问题、政策推广中的问题3、执行过程控制中的梗阻控制方式存在的问题、执行组织协调存在的问题、执行机制存在的问题4、政策执行信息的梗阻第一，政策执行状态信息渠道单一；第二，政策执行状态信息的非完备性。二、关于政策执行问题产生的原因及对策基本上，提出这些问题的学者都有试图去解释产生问题的原因及其对策。从文献来看，基本上从以下几个方面切入。第一、政策本身。有代表性的如金太军、钱再见等，他们认为政策质量因素和政策所处理的问题的特点可能会导致政策执行梗阻，如，政策缺乏合法化、合理性、明晰性、稳定性与连续性、科学性以及政策目标缺乏弹性和公共政策缺乏良性循环都会导致政策执行梗阻，如果政策处理的问题本身很复杂、涉及范围很广或者要求目标群体行为调适量大的话，那么这样也会导致政策执行梗阻。其对策就是讨论如何克服这些不足。第二，政策执行主体。从掌握的文献看，可以将政策执行主体造成政策执行梗阻分为两----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方 ----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方种，一种是有意识地造成的，这种观点从理性经济人的观点出发，运用利益作为分析原则，采用博弈理论、公共理性理论等来分析。如丁煌借用道德风险概念和博弈理论中的斗鸡博弈、智猪博弈和囚徒困境博弈模型分别分析了中央与地方政府间、上级地方政府与下级地方政府间以及同级政府间的利益博弈，探讨产生政策执行问题的原因，并认为对策是进行“利益整合”。[1]详见丁煌，公共政策执行中道德风险的成因及规避机制研究——基于利益博弈的视角[J]，北京行政学院学报，2010（4）中共成都市委党校的何周富则借用罗尔斯的公共理性概念，强调构建个体理性和集体理性的统一以及工具理性和价值理性的统一，形成公共理性，从而达到政策执行过程中的公共性。[2]详见何周富，公共理性：公共政策执行不可忽视的问题[J]，成都行政学院学报，2009（3）从基本对策来看，许多学者强调政策监督和考核的作用，金太军等在《公共政策执行梗阻与消解》中专门论述了监督问题，对人大、群众、新闻舆论优劣进行了比较详细的分析，但这些监督在当前的中国政治生态下，很难有所作为。除以上这一种情况，另一种就是认为执行问题是主体无意识地造成的，这主要涉及执行主体的能力问题，这方面的研究成果主要表现在政策认知、执行力等方面。什么是公共政策执行力？有学者认为“公共政策执行力则是公共政策执行主体为达到政策目标，通过对各种政策资源的调度、控制和使用，有效地执行公共政策的能力和效力”[3]申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]，中国行政管理，2009（11）3]。它的“主要内容包括执行战略力、执行主体优化力、执行资源调配力、执行环境支持力和执行效力”[4]王慧军，浅析地方政府政策执行力[J]，天津行政学院学报，2010，12（2）4]。因此，这方面对策就强调加强执行主体能力培育，如提高人员素质等。第三、政策执行环境。这一方面主要从制度、文化方面探讨，制度方面如利用委托——代理理论来分析政策执行失效发生的层级[5]详见杜森，行政层级与政策执行失效[J]，天水行政学院学报，2010（5）5]，探讨执行主体的多元性和单一性[6]详见李威，地方政府大部制改革政策执行问题及消解对策[J]，理论探索，2011（1）6]，分析组织间关系因素[7]详见张永宏，从组织间关系看政策执行差距：L镇农民工保护个案分析[J]，人类学，2009（1）7]等等，同时涉及政策协调机制、宣传机制等等。文化方面主要探讨传统行政文化对当代政策执行消极因素的影响。因为政策执行要根据环境变化而做相应调整，所以政策执行的原则性和灵活性关系就成为研究的重要问题，有些政策执行问题正是因为这种弹性空间导致的。陈振明讲到，“在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限”[8]陈振明，政策科学[M]，北京：中国人民大学出版社，1998：2928]。其实这也是政策变通的指导原则，但却不容易做到。此外，还有人借用德洛尔“逆境”概念分析逆境中的政策执行，认为逆境对政策执行有两个主要约束，一是对政策资源刚性约束了，二是导致政策执行环境混乱及监督不到位[9]详见周满霞，浅析逆境中公共政策执行失范[J]，管理观察，2009（6）。因此这方面对策就强调加强和完善政策执行机制建设的重要性。----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方 ----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方第四、目标群体。这一方面有利用公民不服从理论、利用国外合法性危机理论等来解释，如丁煌认为合法性是政策有效执行的基础，主张通过提高政府绩效、搞好政府公共关系来提高政府合法性，克服合法性危机。[10]详见丁煌，论政策有效执行的合法性基础[J]，天津行政学院学报，2004（2）10]第五，执行模型。有人总结出现阶段分析中国政策执行的模型主要有官僚制模型、政治动员模型和博弈模型，然后从其中找出中国政策执行问题产生的原因，从而采用相应对策。[1]龚虹波，中国公共政策执行的理论模型述评[J]，教学与研究，2008（3）1]总的来看当代中国政策执行问题的研究主要有以下三个特点：第一，要么借用国外理论模型来阐述中国执行问题，要么无一例外地倚靠政策执行系统陷入琐碎的分析，还有借用案例进行分析的，如“家电下乡”的政策、所得税政策、教育政策等等，这显示了公共政策执行研究的跨学科特点，但这些案例基本是由相关领域专业的人来做的，就容易被限制在其领域里，因此在研究理论上创见较少。第二，在分析原因时，相对忽视政党、目标群体在政策执行中的影响，不仅在政策制定阶段有各种利益团体的参与影响，而且在政策执行阶段也是同样存在的，很可能政策执行主体本身就是一种相关的利益方，更何况从某种程度上讲，政策执行其实也是种政策决策。第三，主要是进行规范性分析和案例分析，实证性分析相对较少，可能这与中国当前的政治生态不无关系，最近有刘伯龙、竺乾威等著的《中国农村公共政策：政策执行的实证研究》出版，对农村各方面政策进行基层实证研究，探讨了农村公共政策的现状、存在的问题及原因。----------专业最好文档，专业为你服务，急你所急，供你所需-------------文档下载最佳的地方