现代预算权体系中的人民主体地位

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1、现代预算权体系中的人民主体地位摘要：在迈向现代预算也即公共预算、法治预算的进程中，我国对预算目的的认知已由片面强调实现国家职能、保障公权力行使逐步转变为满足公共需求、促进民众权利的实现。正因为这种基本理念的转变，预算权力格局不能再由公权力主体尤其是行政公权主体所统领。如何更好地彰显人民在预算过程中的主体地位，如何在预算过程中切实体现和贯彻人民的利益与意愿，已成为我国预算权体系变革的方向。认真对待这种变革，我们应深刻体认和秉持“以人为本”、“人民主权”的基本理念，落实预算法治的立法保留原则、完善人大代表的预

2、算审批权和监督权、明确民众直接性的预算权利，这是夯实现代预算权体系中人民主体地位的基础。关键词：现代预算；预算目的；预算权；人民主体地位；预算权利中图分类号：DF43文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.02一、今昔预算目的之差异“古专制国无所谓豫算也，国家之财产，由一人任意挥霍，人民不得过问，不过有君主之私账而已。”[1]此为夙昔“家国一体”的专制国家“私财政”的生动写照。降至近代，由于民权意识的觉醒和立宪制度之发达，统治者的收入和支出都应获得被统治者的

3、授权，始有预算之萌芽，预成了“统治者向被统治者要求赋予关于收入、支出权限的申请书，一旦得到被统治者的一致认可，则成为赋予统治者必要的收支权限的授权书。”[2]在预算制度逐步走向成熟、迈向现代的进程中，预算作为被统治者用以控制统治者财政收支的手段也经历着两种不同程度的发展阶段。昔日第一阶段的预算，以实现国家职能、保障公权力行使为目的，可称之为“政府预算”；今日第二阶段的预算，以满足公共需求、促进民众权利实现为目的，可名之为“公共预算”现代公共预算的职能作用，除了法律层面上的预算控制职能外，还包括经济层面上的

4、三大职能：一是配置职能，即提供公共产品；二是分配职能，即调节收入和财富的分配状态；三是稳定职能，即包括充分就业、防止通货膨胀和保持适度的经济增长。因此，其对于满足公共需求、促进民众权利实现之作用关键而重大。（参见：理查德?A?马斯格雷夫，佩吉?B?马斯格雷夫.财政理论与实践[M].邓子基，邓力平，译.5版.北京：中国财政经济出版社，2003：3-15.）。唯其目的在于实现国家职能和保障公权力行使，故昔日预算制度之设计以重视维护公权力主体的过程主导性与利益支配性为导向，将预算仅视作政治国家管理公民社会之工具

5、。我国1994年的旧《预算法》立法也深受此思想的影响，其立法宗旨采用了“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”的立法表述，对预算实质的认知带有浓厚的国家计划主义和权力主导色彩。正是受这种强烈的权力主义色彩的影响，为保障国家职能的实现和权力行使的效率，1994年我国通过的《预算法》在预算权的配置方面，极尽所能地强调行政权力主体在预算权体系中的核心地位，行政权力主体处于垄断地位是整个预算权体系的真实写照，最终在实践中导致了预算权体系生态的非协调性发展一一政府预算权高度集中缺乏制约、

6、人大预算权极为羸弱难有作为、公众预算权受到忽略地位渺小。唯其目的在于满足公共需求和促进民众权利之实现，故今日预算制度之设计应以注重发挥权利主体的主观能动性与公共选择性为依归，预算即缘此发展为公民社会治理政治国家之利器。在此思想指引下，在推进国家治理现代化的大背景下，2014年8月通过的我国新《预算法》对立法宗旨的认知出现了重大转变与进步，明确提出要“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，这一宗旨摒弃了权力主义的色彩，体现了对财政收支行为进行控制和监

7、督的要求。今昔预算基本目的之差异，必将改变预算权的本体属性和价值追求。诚如施塔姆勒所言，“如果法的存在理由仅仅是作为一个统一社会的条件这一点，那么如果它根本偏离了为它设定的方向，它就会陷入一种致命的矛盾之中。因此可以认为，每个法律规则就其法律性和对其基本理念的真实性而言，都构成了一种通向正义的统一意志和倾向的要素。”[3]依理应用到预算法上来，预算法的宗旨定位既已超越了保障国家职能和权力行使的阶段，那么，即使旧预算法依然能在一定时间内发挥优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的功能，预算权的配置格局也不

8、能再偏安于用以维护权力主体权威的绝对性之一隅，而必须打破以行政权力主体为统领的预算权力格局。现代法学朱大旗：现代预算权体系中的人民主体地位二、预算权力格局之转变预算权力格局随着预算认知理念的不同而发生相应转变。基于对预算目的的新型认知，为了满足公共需求与促进权利实现，预算权体系应展现出一种开放性的性格，吸纳更多与预算利益密切相关的主体加盟［4］，只有通过不同利益主体或相互竞争主体之间的充分博弈，来形成一种多元化的利益平衡格局，