试析区域公共管理体制的新构想：面向主体功能区划论文

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1、试析区域公共管理体制的新构想：面向主体功能区划论文[摘要]我国区域公共管理亟待加强。与经济区域不同，国家一系列主体功能区划出台，对区域公共管理体制建设提出新要求。根据美、德、日等发达国家功能区公共治理经验和主体功能区划核心理念，分析我国区域公共管理存在的主要理由，提出健全区域事务核心动力机制、区域公共监管体系、区域服务体系、区域监督体系、区域公共治理工具库和数据库，改善区域激励体系等构想，推动面向主体功能区划的区域公共管理体制创新，科学统筹区域开发保护进程。　　[关键词]区域公共管理；体制创新；主体功

2、能区划　　[]A[]1006-0863（2014）01-0088-05　　主体功能区是基于区域空间地理环境特征、主要服务功能和资源环境敏感性的一种新式区划设置。[1]它与传统行政区划的最大区别，就在于它主要考虑更为根基性的自然生态产出以及人文与自然关联后果，因此会跨越传统行政管辖界线，一般至少涵盖两个以上地方单元。近年来国务院连续颁布的一系列重大规划预示，我国国土开发管理格局将进入一个基于和面向主体功能区划，改革和统筹区域与地方发展的新时代。　　按照国家“十一五”、“十二五”规划，2008年环保部推出

3、《全国生态功能区划》，2010年国务院发布更加系统全面的《全国主体功能区划》，2012年国务院又批准《全国海洋功能区划（2011～2020年）》，要求在国家、各省层面形成经济社会与资源环境相协调、统筹陆地与海洋的国土空间开发新格局。到2013年9月，已有21个省级行政区按照国务院布署公开发布了自己的主体功能区规划。这对遏制日益严重的生态破坏与环境退化，合理使用资源能源，重点推进发展方式转型和生态文明建设，保障国家民族永续发展，无疑具有重要作用。但我们也注意到，无论在战略执行，或国家、区域、地方层面，都

4、远未形成一套成熟完善、与主体功能区划相适应的区域公共管理新体制。若延袭传统行政模式而不加强顶层设计创新和调整，地方单元无法从新区域规划中获益，将失去助力功能区建设的积极性，以主体功能区划表征的科学发展进程和强国实践势必面对极大障碍和挑战。　　一、发达国家经验　　西方发达国家在构建区域空间开发与资源环境等公共事务管理体制上有许多成功经验。择其要者，如美国的田纳西河流域管理局模式、德国的鲁尔模式、日本的北九州模式等。田纳西河流域管理局模式的主要特征是“管理机构独立，资源环境统筹，市场手段调节”；鲁尔模式的

5、主要特征是“自治地方联合治理，注重服务社区基层，区域多因素动态平衡”；北九州模式的主要特征是：“官产学研联手，环境保护与产业振兴统合，重点功能园区集群推进”。共同趋势主要表现为以下几点：　　1.国家立法和区域规划先行　　区域管理机构、管理体制、管理职能的确立，首先要在国家立法层面上获得能够直接援引的法理依据，或在区域开发规划中得以体现，把区域规划上升到法令层面。比如，美国国会1933年5月通过《田纳西河流域管理局法》，决定设立既具有联邦机构权力又兼具企业经营性质的田纳西河流域管理局这一独立管理机构，为

6、流域航运和防洪、流域综合治理以及国家资源经营保护提供专门管理和指导；德国联邦政府曾为鲁尔区改造连续出台《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《环境基本法》等法律文件，并把第一个鲁尔区总体发展规划作为法令要求鲁尔区的地方城市严格执行；日本北九州市早在1971年就先于中央政府出台了《北九州公害防治条例》，中央层面也陆续出台《推动容器和包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料回收法》、《食品回收法》、《报废汽车循环利用法》等一系列专门法律，2000年又颁布系统的《推进循环社会形成基本法》。　　2.有一

7、个核心动力机制驱动　　功能区域不是一级固定的行政权力实体，但为维护区域规划与相关法律的落实，必须有一个核心机制在区域各地方城市间充当有力的发动者、组织者、协调者角色。美国田纳西河流域管理局本身就是独立有力的管理者，管理局内更设立权力机构——董事会，咨询机构——地区资源管理理事会；鲁尔区管理体制的规划与发动早先由1920年成立的鲁尔煤管区开发协会，现在则更多依靠鲁尔地方联合会承担；北九州工业地区的环境治理最初由户畑区妇人会发起，现在则通过亚洲妇女·交流论坛在地区与国际环境事务中发挥重要倡议作用，北九州环

8、境产业推进会议更是在区域环境保护与产业振兴统合上担负着制定发展方向与政策的重大使命。　　3.政、企、研、社团形成合作治理X络　　主体功能区治理涉及多重和多方面因素，在纵横两个维度上与不同层级、不同领域的管理者、利益攸关者甚至人士都有关联，这就要求地方政府部门、产业企业、科学研究机构、公民社会组织，甚至与立法、司法部门之间形成友好合作的权威治理X络或共治格局。比如，田纳西河流域管理局的咨询机构——地区资源管理理事会，由流域内各州长指派代表、电力系统配电商代