授课教案一：第1章绪论

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1、第一章绪论第一节　行政管理概述一、行政与行政管理（一）行政的理论界定1.从立法、行政、司法三权分立的角度来考察行政。2.从政治行政相分离的角度来考察行政。3.从管理的角度来考察行政。上述各种看法，虽然对理解行政的内涵有重要的参考价值，但都未免失之偏颇。首先，“三分法”过于狭隘，具有极大的局限性。在现代国家，行政权力日益膨胀，政府不仅拥有部分立法权和司法权，而且政府越来越多地影响甚至参与立法活动和司法活动，呈现出彼此渗透、相互作用的态势。行政机关拥有部分立法提案权和制定部门法规的权力，立法机关、司法机关也拥有部分人事、财务等方面的行政权力。其次，“二分法”把政治与行政割裂开来的学术理想

2、在社会公共事务管理实践中是难以实现的。众所周知，政治与行政的天然联系，注定了二者之间必然相互渗透、不可分割。脱离政治的行政活动，或者与政治毫无联系的纯行政现象是根本不存在的。在现代国家，行政机关日益参与国家政策的制定，具有浓厚的政治色彩，这是普遍存在的社会现实。最后，把行政等同于管理，实际上混淆了行政的特殊本质。如果把行政行为简单地归纳为追求效率的一般活动，那么，行政行为与私营企业的管理行为就没有任何区别了。那么，如何理解行政呢?我们认为，行政是一个内涵丰富的概念，应该从多角度、多层次全面阐述。首先，行政是一个国家的管理活动，不是普通组织、团体、单位的一般管理活动。作为国家管理活动的

3、行政行为既要执行国家的权力，也要代表国家的意志和利益。离开国家谈行政，显然是不恰当的；其次，必须强调行政是一种有组织的活动，与国家的立法、司法活动相区别。这种组织，就是国家行政机关，即政府。在我国，行政主体是国家权力机关的执行机关，即从中央到地方的各级政府；第三，行政管理的一切活动，都是围绕着对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理而展开的。换言之，政府的职能是管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务；最后，行政活动有其特定的目标、原则和程序。行政的目标是维护公共利益，行政的原则是依法行政，行政程序是动态的，是通过决策、执行、协调、监督和控制等一系列环节、手段的活动过程。综上所

4、述，所谓行政，就是指国家权力机关的执行机关，为实现公共利益，运用公共权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行的管理活动。（二）行政管理的内涵正确认识行政与管理的关系，是理解行政管理内涵的关键。众所周知，行政是作为一种特殊的管理形式出现的。它的出现，推动了人类管理活动的进步。作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生、国家的管理联系在一起的，7有了国家才出现了行政。人们为了突出行政的管理特征，把行政与管理合起来使用，称之为“行政管理”。但是，我们不能简单地将行政管理类同于一般意义上的管理。所谓行政管理，就是政府机关在维护公共利益的过程中，为提高管理效能，对国家事务、社会公共

5、事务和政府机关内部事务进行的一系列管理活动。为了更加准确地把握行政管理的内涵，有必要对行政管理与公共管理、行政管理与私人管理概念之间的差异进行区分。行政管理与公共管理是一对容易混淆的概念，它们的区别体现在三个方面。首先，主体与职能上的区分。其次，语义上的区分。最后，学科分类上的区分。行政管理和私人管理的区别根源于公共部门与私人部门之间的差异，这些差异主要表现在四个方面：第一，行政管理与私人管理的使命不同。第二，政府机关的非营利性与非利润导向，使得行政管理活动更加关注社会大众和全民的公共利益，在公平与效率的权衡中更注重公平。第三，与私人管理相比，行政管理更强调社会责任，确保政府能够代表

6、并回应民众利益。第四，就人事管理而言，政府机关中的人事管理系统比私人部门更加严格和复杂。总之，行政管理与私人管理的区别集中说明，行政管理所涉及的广泛而复杂的政府活动，是在政治环境中运作的，行政管理具有鲜明的政治性或公共性特征。二、行政管理的构成要素行政管理为维护公共利益，实现对国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务的有效管理，应当具备基本的要素。一般认为，行政管理的构成要素主要包括职能目标、行政权力、行政管理的主体和行政管理的客体四个方面。（一）职能目标行政管理的职能目标，实际上是政府在管理国家事务、社会公共事务和政府机关内部事务时所具有的职责、功能与方向。（二）行政权力行政权力，

7、是政府在实现其职能时享有并行使的行政权力，也就是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。（三）行政主体行政管理是国家社会职能的表现形式，政府通过行政管理履行国家的社会职能。从享有行政权力和行使行政权力的角度分析，行政管理的主体主要分为行政组织和行政人员两类。（四）行政客体行政客体，也就是行政管理权力及其行为适应的对象与范围。三、行政管理的公共性（一）行政管理公共性的源流7行政管理的公共性，主要是指政府活动的公共属性，主要指政府包括其内在要素即行政权力