城市水业特许经营和产权改革的探讨

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1、城市水业特许经营和产权改革的探讨

2、第1　一、政资分离与产权改革是特许经营的前提１．政府的角色转变建设部门政府角色的转型包括“退”和“变”两方面。政府的“退”是指在新的管理体系中，政府逐步将城市水基础设施的具体服务职能通过特许权移交给企业主体；政府的“变”是指政府的角色应当由具体的建设管理为逐步转变为市场管理者。政府是公众利益的代表，而不是行业利益的执法主体。２．产权改革产权改革是城市水业市场化改革的核心问题，也是民营资本进入水业的必要条件是建立政府监管体系的前提。政资分离是产权改革的前提，资产结构调整是市场化机制的基础。３．城市水业资产机构调整的原则：主业完整性原则、主辅业务分离原则、资本

3、合理收益原则、资产界定清晰化原则、监管并重原则、水管网的特殊性原则、政府投资与市场机制相结合的原则。二、政府与企业特许关系的几种模式特许经营模式１--由政府授予特许经营权，传统体制的自来水公司、排水处或排水公司以ＢＯＴ、ＴＯＴ等形式实施供水项目建设，政府实行监管。总体资产持有保持国有、低收益或亏损，但造成厂网割裂，且市场接口多，管理费用高，不能有效发挥市场化优势。自来水公司或排水公司在以后市场化的体制下地位尴尬。代表城市：北京、上海、厦门。特许经营模式２--社会资本、政府资产部门出资，以产权多元化持股，由政府授予特许经营权，组建水务集团或自来水公司或排水公司，自主投资建设水厂，并提供收费等

4、服务。这种模式保证了水业的完整性，将整体提高效率，但资产回报率面临困境。代表城市：深圳、马鞍山、上海浦东。特许经营模式３--由政府投资建设并持股拥有，建立水务集团或自来水公司、排水公司或排水处，通过竞争模式，选择社会企业负责厂网和服务的统一管理运营。适用于地方政府有足够的建设资立支持以提高效率为目标。代表：澳门。特许经营模式４--政府资金对管网等沉淀性投资的主导投资，以资产委托管理或出租的形式，企业对水厂等服务性资产主导投资，形成产权社会化的水务企业，企业主体对资产统一管理、维护、运营。这是推荐的模式。三、资产溢价不利于水业发展１．水业资产的溢价出售国有资产溢价出售是中国市场化改革中惯用的

5、战略之一。当中国城市水业遭遇市场化的改革浪潮之时，资产溢价自然被列为推行改革的战略之一。２００２年上海浦东自来水公司５０％股权、７亿资产溢价到２０亿转让给法国威立雅；２００３年通用首创和威立雅联合出资４亿美元，溢价５．５％获得深水集团４５％股权，期限为５０年。２００４年净资产总额２．６亿的合肥王小郢污水处理厂，溢价至４．８亿以ＴＯＴ方式转让柏林水务。最近，厦门、杭州又接连传出水业企业股权可能溢价转让的消息。众所周知，几十年来，城市水业作为政府公益性投资的一部分，长期以国有投资为主体，投资效率低下，建设大量浪费，设备维护保养不良，水业资产总量大，但实际的有效资产并不大。尽管如此，水业资产为何

6、忽然变得如此抢手？目前，水业资产溢价在一些城市进行市场化操作中成为成功与否的一些重要标志。有人称赞水业资产的溢价实现了政府和企业的“双赢”，以上几个项目操作得到许多地方政府的仿效。但是这种溢价的“双赢”之后，交易中谁是赢家呢？２．如何看待水业资产价值２００４年以来，针对许多国有资产转让过程中的暗箱操作，以及国有资产被侵吞的问题，学术界就开始了广泛而深刻的争论。国家陆续完善了防止国有资产流失的政策，社会舆论的导向也都在向国有资产的保值增值上引导。可以说，正是这样的政策环境进一步加剧了水业资产溢价的导向。笔者完全赞同对国有资产处置的公开而严格的管理，但必须强调也必须注意到，水业资产的特性与竞争

7、性产业的资产价值有很大的不同，竞争性行业的资产处置策略不能完全适用于水业的改革。水是生活必需品，其经营形式是垄断经营，政府对水业的管理除了有财税和金融等宏观调控外，还有市场准入监管、价格管制、服务和水质监管等直接干预市场的监管行为，而且这种监管关系长期存在，政府与企业之间是一种永远的监管与被监管的关系。因此政府与企业之间，即便是资产完全出让后仍有密切的协同关系。更为重要的是，政府对水价、水质等的管制，所代表的是公众利益这些监管使水业资产的价值不仅取决于资产价值，更取决于资产经营的收益。而收益的多少与政府监管是否到位直接相关。３．谁来代表公众利益资产转让的主导政府部门大都是国资部门，对资产部

8、门而言保值增值是资产转让的首要环节，这本无可厚非。但水业垄断经营的特性，造成水价不是市场竞争确定的价格，而是政府的管制价格，如果一味强调资产增值，必然将投资收益转嫁于公众的额外支付。十六届三中全会所强调的政资分开，在城市水业中体现得尤为充分和重要。政府部门是作为资产代表还是公众利益代表，将会产生完全不同的立场。一方面，资产部门希望水业资产高价出售，获得业绩。同时，政府必然会因为水业资产的溢价出售而面临高额水价的压力，但是