代建制的运行机制与管理框架

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1、代建制的运行机制与管理框架刘立辽宁立杰工程咨询有限公司总经理代建制，是国家投资体制改革的一项重要举措，是投资建设管理领域的一个创新。理论上，这一创新可以采用经济学中的委托代理理论进行解释。代建制基于建设体制中的投资、建设、运营和监管“四分开”的思想，把原来建设管理中的行政管理关系，转变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系。这种委托代理关系构成了代建制运行和管理的逻辑起点和依据。一、代建制：内涵与创新点对于非经营性政府投资项目而言，代建制是指通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严

2、格控制投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建期间，有关投资、土地、环保、规划等部门按规定履行行政审批职责，但该由代建单位申办各项行政审批手续。传统体制下的建设管理模式，即由建设单位组织基建班子进行项目建设管理，其特点就是，投资主体和建设单位分离、建设单位和建成后的使用单位合一、建设单位缺乏专业管理经验。这直接导致，一是项目投资难以控制，“三超”现象严重；二是项目管理水平低下，损失浪费难以避免；三是管理不规范，腐败现象滋生。代建制，是对近年来全国各地试行“代建制”成功经验的总结和推广。作为代建主

3、体，代建单位的工作性质为工程建设管理和咨询，单位性质是企业，竞争优势是专业化管理水平，盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成。代建制具有以下三个优点，第一，能够充分发挥市场竞争的作用（如招标），从机制上确保防止“三超”行为的发生。第二，能够规范政府投资项目建设实施管理行为，增强了项目使用单位的责任意识。第三，有助于加快实现政府职能转变，政企分开。代建制最为一种新的投资建设管理模式，在我国北京、上海等城市得到了一定的推广，但尚处于经验阶段。初步总结，其创新之处可见下表。表1代建制与传统建设管理的

4、比较传统建设管理代建制理论前提政府项目政府管基于委托代理关系的建设管理参与方建设与投资单位脱节，缺乏投资监督；建设单位与使用单位合一，缺乏投资控制投资、建设、使用、监督相分离，代建人、委托人、使用人三者利益互相制约关系类型行政或隶属关系基于合同的委托代理关系组织结构项目指挥部等，或使用单位的临时性建设机构，法律责任不清专业常设、具有法人资格的项目管理公司，自负盈亏管理手段行政管理及行政干预基于合同的责、权、利关系，依靠经济、法律手段，采用市场和竞争机制管理管理机制缺乏激励机制和监督机制，运行效率差建立完

5、整的运行机制、约束机制和激励机制，如市场准入制度、招投标制度、保险制度、信用制度，以及经济利益的制约关系管理效率临时机构、非专业管理，效率低，容易出现腐败（寻租）和“三超”现象专业化，由市场配置资源，效率高，有效遏制了“三超”现象，有效遏制寻租问题一、代建制的运行机制代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系，即委托代理关系，从而可以围绕这一新的思路建立完整的管理模式。代建制的运行机制由过程机制、激励机制、约束机制

6、三者共同组成，缺一不可。代建制运行机制以合同为核心进行设计。如下图一。过程机制激励机制监督机制合同设计图1基于委托代理理论的项目代建制运行机制（一）过程机制过程机，是指合同三方（委托人、代建人、使用人）通过履行各自职权，完成各自职责的过程。因此其落脚点是各方要行使哪些职责。代建制中的三个主体主要是投资人、代建人和使用人。代建制模式将三方分开，从而提高管理效率。投资人是政府或企业，通常职能部门为发改委，负责对使用人提出的项目需求、项目建议审批，招标代建人，安排项目资金。使用人是指项目建成后实际接收、使用、

7、管理并拥有项目产权的法人。投资人和使用人统称为业主，企业投资项目代建制中，投资人和使用人多为同一主体。代建人是指按照代建合同约定，承担政府投资建设项目组织管理实施工作的法人。在代建制这个项目管理的过程中，实际上是三方(投资人、代建人和使用人)为了达到共同目标，相互配合所做的集体努力的过程。政府投资项目代建制管理模式有两种，一种是全过程代建制，另一种是两阶段代建制（其主要从初步设计开始一直到最终的完工审核）。这里以第一种为例说明委托人（通常是政府，如发改委）、代建人、使用人三方各自的职责。政府投资管理公司

8、代建单位承包商承包商投资质量进度施工监理投资监理图2代建制组织结构图（1）委托人（投资人）的主要职责①会同有关部门研究确定代建项目管理目标，通过招标等方式选定代建人，并协调使用人、代建人，签订《委托代建合同》、《代建合作协议》。②协调代建人、使用人及与代建项目有关的各政府行政主管部门的关系。③联合政府各有关部门，监督和指导代建项目的建设实施。④按合同约定，协调政府财政主管部门或其它由政府授权负责资金拨付的部门，向代建人核拨建设资金和代建项目