地方治理的模式选择财税视角下地方主体地位再思考

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1、地方治理的模式选择财税视角下地方主体地位再思考摘要：自十八届三中全会将财政提升至国家治理高度，包含财政在内的国家统治方式面临着全方位的重构。在国家权力内敛化和社会价值多元化的治理模式下，不仅在形式上表现为多主体、多中心、多途径、立体式的协商与合作型社会管理模式；在实质层面，即权力是否可以空间的理性布局分散化，也成为探索地方治理的路径之一。本文将从国家权力体系着手，以财政为中心对新型地方治理的模式选择进行分析，重新思考地方的主体地位。在传统模式下，驾驭型的国家权力以垂直统治为核心，而在以权利重塑国家权力

2、的当今社会，水平的、平等的、和平的谈判模式即治理是推进法治的重要路径。关键词：地方治理；地方主体；模式中图分类号：DF43文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.05一、引言社会是一个有组织的整体，一直以来，如何从纷繁复杂的社会现象中抽象出在实质上能够构成社会整体、在形式上又归属于社会整体某个局部的特质，似乎总是欠缺有效的方法。如果说在社会这个多元的整体（系统）中，存在着局部与整体、局部与局部之间看似融合却又无法呈现出相似外观的矛盾，那么客观上我们也不能

3、不承认在国家这一政治系统中同样存在着整体与局部之间的矛盾，只是在中央与地方的关系问题上，政治假设的差异会带来更多解决路径的不同。中央与地方的关系问题一直以来被认为是一个严肃的政治命题，法律则是作为这一重要政治选择的规范性呈现。在二者的关系模式方面，单一制与联邦制的区分可以说是最主流的观点。在单一制与联邦制的选择方面，我国《宪法》第3条有“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的表述，表达出了单一制政体结构的基本特征，也为我国的中央集权奠定了宪法基础

4、。然而随着“先经后政”的经济体制改革在取得系列成绩却又无法回避政治体制的某些束缚时，有学者将我国“强单一制”国家结构形式下的中央和地方的关系归纳为总管机构和派出机构的关系[1];也有学者指出自上而下的监督体制是一种“计划政治”，只有自下而上通过选举实现的地方民主政治即“市场政治”才能弥合政府服务的供给与需求之间的差距[2]。如果说从宪法角度探讨地方在国家体系中的主体地位遵循了既定的讨论框架对于地方的主体地位，笔者曾撰文从权力的表象对地方的权力和主体地位进行了探讨，本文更着力分析权力的实质以及多元化的表

5、现。(参见：郭维真.论国家治理及其改良__以税收授权立法为视角［」］.福建论坛：人文社会科学版，2013,(3)：35-40.)，那么深入国家权力体系的内部探究国家权力的层次进而追溯国家权力的来源与基石，则是回归事物的本质。作为社会存在的地方主义代表的是一种地方认同和一定区域内利益的维护，产生早于并区别于作为政治存在的地方主义代表的“人们的地方政治认同和维系乃至扩大该地方利益的政治意识和政治行为”［3］，因此，地方被视为整体的局部似乎也只是政治国家产生之后的事情。同时在国家之上，欧盟的机构变革__“一

6、个能够参与国家层面决策、具有创议权的新政治层级”［4］的出现，似乎也从外部弱化了国家作用。因此无论从法律抑或政治的角度，无论从国家体系的内部或是国家体系的外部，似乎都在佐证一种中央集权分散化的趋势，在分散化形塑下的若干个层次上，地方治理模式的选择无疑提供了政治体制改革的一种可能性，而中央与地方关系中至关重要的财政关系在中国，国有资本的形成途径和产生方式自建国始在相当长的历史阶段里是以财政为主要渠道，因此在没有建立现代税制的背景下，中央与地方的财政关系更多地表现为产权分配关系，这也印证了工业化中资本形成

7、途径的选择取决于其经济体制特征并直接反映体制特征。（参见：刘伟.工业化进程中的产业结构研宄[M].北京：中国人民大学出版社，1995.）作为突破口之一，既提供了一种可参见经济上准市场化的解决方式，同时也为政治的民主化进程提供了参考思路。二、社会中的国家：权力体系及分割所谓国家，即“某个特定的领域范围内，能够（成功地）要求对合法的强制力进行垄断的人类共同体”[5]，马克斯？韦伯的如此定义与国家领土、主权与人民的传统三要素理论存在异曲同工之处。换言之，国家作为特定地域人民公共生活的最高表现形式，其产生和出

8、现正是基于对内部地域性因素的强化，从而形成“足以对抗其他人类群体与国家的超地域性因素扩展的威胁”[6]的力量。因此，国家在某种程度上也被视为“权力的场域”[7]，并为以下两个方面所形塑：一是领土内具有凝聚性和控制力的、代表生活于领土之上的民众的组织的观念；二是国家各个组成部分的实际实践。无论是观念的层面，还是实践的层面，国家权力的运行与实现程度在某种程度上都对之有所倚赖。现代法学郭维真：地方治理的模式选择：财税视角下地方主体地位再思考（一）作为契约产物的