发展基层民主建设政治文明

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1、发展基层民主建设政治文明

2、第1...　　　行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示【作者】景跃进【简介】景跃进，中国人民大学国际关系学院“MPA政治学”首席教授【编者按】党的十六大报告指出：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”浙江温岭所创造的以“民主恳谈”、“民主听证”、“民主议事”为主要形式的一系列举措

3、，是基层民主建设的新探索，产生了较大的影响，受到广泛的关注。今天来看，这些举措是完全符合十六大精神，符合发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明这一目标要求的。2002年8月下旬，温岭市委召开了基层民主建设理论研讨会，与会专家对温岭有关基层民主建设的举措和方法给予充分的肯定，并进行了深入的研讨。会后，我刊请有关专家将发言整理成文，以供发表。这一组笔谈，对关注我国基层民主建设的领导者、实际工以及理论工，或许有一定的借鉴参考价值。【摘要题】专题研讨：温岭模式【正文】　　2002年暑期有幸赴浙江温岭，观摩了镇村两级

4、民主恳谈会，并与当地干部座谈交流。走访的时间虽然不长，但感受到的冲击力却不小。据当地干部说，之所以“发明”民主恳谈会，将其坚持下来并不断加以改进，是因为原先的一些工作方式已趋失效，老百姓不买帐。看来改革开放、信息流动，以及温岭发达的私营经济，给当地政府带来了变革的压力。这一“内生”或“自发”的政府行政方式改革激发了笔者的浓厚兴趣。　　到目前为止，温岭的民主恳谈会大约经历了三个发展阶段：(1)民主恳谈会发端于领导干部试图改变干群关系冷漠、拉近官民心理距离的努力。起初并无具体的政策标的，形式也比较粗放，比如在公共场

5、所镇干部与群众面对面进行公开的对话，恳谈会成为百姓与镇领导交心的一个渠道。在指导思想上，这一实践被纳入“政治思想工作”的话语体系。(2)第二阶段可谓前一阶段的逻辑延伸：在倾听群众意见，关注群众想法，以及了解百姓关注的问题之后，镇领导怎样想办法加以解决？这一动力驱使民主恳谈会朝决策咨询的方向演进。它以关系到百姓利益的“政策议题”作为交流和对话的基础，并开始探索相应的决策方式，而原先干群交流、密切彼此关系的一般性沟通功能被分化出来。同时，在总结经验的基础上，恳谈会的形式也趋于正规。(3)从“民主恳谈会”向“听证会”

6、的转型。随着实践的发展，当初民主恳谈会的名称已经无法容纳新的要素，新的实践方式也不再是“思想政治工作”这一术语所能包含。由此，原初的民主恳谈会逐渐转型为基层政府决策的“听证会”。这一阶段除了形式发生变化之外，一个新增变量是考虑如何将乡镇人大的作用整合进来。最近的一个做法是，在举行决策咨询时，吸纳镇人民代表参加；并在形式上将镇人代会作为最终决策主体（由于笔者讨论的特定视角，这一简单描述没有包括村庄和其他单位的民主恳谈形式）。　　尽管温岭民主恳谈会的探索还处在进行时态之中，许多地方需要改进和完善，制度化程度也有待进

7、一步提高，但考虑到这一实践的大致框架已初露端倪，同时也为了行文的方便，我们不妨将这一探索称为“温岭模式”。笔者为自己设置的是两个问题：温岭模式在中国基层民主实践中的地位如何？它对于推进中国基层民主的发展具有哪些意义或局限？　　对第一个问题的回答必须考虑中国基层民主政治建设的大背景。自从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》试行，尤其是1998年成为正式法律以来，基层选举一直是媒体和学界关注的重点。这一事实本身也许是测量中国基层民主发展进程的一个良好指标，但若由此将选举视为衡量基层民主政治建设的唯一指标，则

8、会导致一种“偏见”，即忽视其他领域可能存在的改革向度。从制度建设的逻辑看，基层民主实践可以采取两种不同的方式进行：一是突破原有的体制格局，进行制度创新。一是在原有制度的框架内进行技术层面的改良，通过功能调整来缓释民众政治参与导致的压力。（注：需要说明的是，将基层民主实践概括为两种方式是从机理的角度考虑的，它并不关注主体特征或法律区分。因此，村民自治和乡镇竞选属于一个系列，乡镇决策民主构成另一系列。）村民自治（以及作为村民自治逻辑的扩展，有的地方开始尝试的乡镇民主选举）属于第一种类型，它通过引入竞争性选举的变量，

9、极大地改变了原先的政治制度安排。温岭模式显然属于第二种类型。民主恳谈会将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。因此，温岭模式的出现一方面说明中国基层民主政治的多元发展格局，同时也为我们提供了一个有关基层民主进路的新的思考点。