人民银行履职法律体系评估与完善建议

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1、人民银行履职法律体系评估与完善建议摘要:政府职权法定化要求政府“依法行政”，一切权利的取得均来源于法律的赋予，人民银行作为中央银行也不例外。在“后金融危机时代”，有没有健全、高效的法律体系作为履职依据，对人民银行能否更好地履职和创新履职手段至关重要。本文将对人民银行履职法律依据进行评估，提出相应的立法建议，以期优化履职法律环境，防范化解履职风险，提升基层央行履职能力。关键词：人民银行；履职；法律评估；立法一、人民银行履职法律体系的形成与现状人民银行履职法律体系建设大致经过了三个发展阶段。一是1978年至1994年的初步发展阶段。伴随经济和金融体制改革的全面启动，人民银行履职法律体系建设开始起

2、步。这一时期，我国出台了一系列金融法规，如《中华人民共和国银行管理暂行条例》、《中华人民共和国外汇管理暂行条例》、《中华人民共和国金银管理条例》等，人民银行在此阶段依据职权颁布了《中国人民银行金银管理条例实施细则》、《银行结算办法》等金融业务规章。二是1995年至2002年的履职法律体系大发展时期。其中特别是1995年，被称为我国的“金融立法年”，全国人大及其常委会先后颁布了“五法一决定”，即《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。《中国人民银行法》是我国第一部由全国人大颁布的金融法律，“五法一决定”改变了我国金融领域基本

3、法律规范缺失的局面。《人民银行法》的颁布实施既是金融法制建设的标杆，也是人民银行履职法律体系建设一个崭新的起点。之后，人民银行根据履职需要颁布了大量金融规章和重要规范性文件，如《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行卡业务管理办法》、《银行信贷登记咨询管理办法（试行）》、《金融统计管理规定》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行行政复议办法》等，积极配合并有效保障了“五法一决定”的顺利实施。三是2003年至今人民银行履职法律体系发展完善阶段。随着金融领域改革不断深化，以及金融调控机制和金融监管机制的建立健全，与人民银行履职密切相关的一批重要法律得到修改和出台，如2003年全国人大修

4、改了《人民银行法》和《商业银行法》，2006年颁布了《中华人民共和国反洗钱法》、《刑法修正案（六）》。期间，人民银行根据履职实际，参与了一些市场经济基本法律制度的制定与修改，如推动《企业破产法》建立符合市场经济原则的破产机制和破产法律制度，推动《物权法》选择人民银行征信系统作为应收账款质押统一公示系统等等。经过30多年的不懈努力，人民银行履职法律体系己初步建立，形成了以《中国人民银行法》为核心，以相关金融法律、行政法规、规章和规范性文件为主体，以其他相关市场经济法律、金融方面的司法解释为补充的法律框架。在这个法律框架当中，核心法律地位突出，法律制度层级分明，法律调整范围宽广，这也充分表明，人

5、民银行履职法律体系已经基本形成。二、人民银行履职法律体系评价及面临的问题（一）履职法律体系未能全面覆盖履职实际《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称“三定方案”）对人民银行的职责进行了新增、调整和确定，新的职责有的己经在运作，有的仍然在制度设计当中，但缺乏有力的法律制度保障。一是存款保险制度仍未建立。1997年底，人民银行总行就成立了存款保险研究课题组，经过十几年的研宄酝酿，存款保险制度仍然未能建立。二是金融机构市场退出机制仍未推出。2006年，《破产法》获得通过，为金融机构市场退出奠定了法律基础，但是，由于金融机构的特殊性，《破产法》的相关规定显

6、得过于原则而使其在金融机构破产的现实操作中操作性较差，亟需一部金融机构破产程序的行政法规加以弥补。三是金融控股公司还没有取得相应的法律地位。“三定方案”规定人民银行会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范，负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测。目前的金融法律均是按照分业经营模式进行立法，这些金融法律当中对于金融控股公司均无明文规定，使得实践中大量涌现的金融控股公司游离于法律之外，潜伏着金融风险，金融控股公司立法显得尤为迫切。四是征信法律制度不明确。“三定方案”规定人民银行“管理征信业，推动建立社会信用体系”，人民银行推动社会信用体系建设的实践已开展多年，也制定

7、了《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《应收账款质押登记管理办法》等征信部门规章，但对于信用信息采集与评价、信用信息使用、信用市场监管以及信息主体权益保护等方面尚无明确的法律法规，从而导致信用信息开发程度较低、信用信息采集使用范围有限、信用主体权益被侵害的情况时有发生，需制定更高法律效力层次的法规推动社会信用体系建设五是金融信息安全监管依据模糊。“三定方案”规定人民银行“指导金融业信息安全工作”，实践当中