当前国内区域合作组织的困境与出路

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1、当前国内区域合作组织的困境与出路　[摘要]国内区域合作组织的出现是基于地方政府解决跨行政区公共问题和提高区域治理绩效的需要，而相关各方也能够从中获得合作收益。但由于权威层次过低、缺乏组织执行力和相应的保障机制，国内区域合作组织也面临着困境。所以，要改革现有的合作组织，使其由区域利益协调机构逐步转变为区域政府职能整合机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。理想的区域合作组织应当是法治化的准行政机构，具有完整的组织机构体系、规范化的领导管理关系和良好的运行机制，同时，其行政管理权限应该是有限的。　　[关键词]地方政府；政府间组织；区域合作。　　近年来，

2、随着区域一体化进程的快速推进，我国的区域合作组织呈现出蓬勃发展之势。综观国内现有的区域合作组织，可以发现，这些合作组织基本上都是在一定地域范围内由多个相同或不同行政级别的地方政府基于共同需要而自发成立的区域性协调机构。然而，在既有的体制之下，这些区域合作组织是否能够真正发挥作用呢？它们在实际运作中面临着怎样的困难？又该如何对其进行优化？本文拟对这些问题予以探讨。　　一、成立区域合作组织的初衷。　　一般来说，同一区域内不同地方政府之间成立合作组织主要是出于以下考虑：　　（一）解决跨行政区公共问题。　　在经济区域化发展进程中，跨行政区的经济社会事务也越来越多，由此也就

3、提出了加强地方政府协作的要求。需要地方政府共同解决的区域性公共问题和公共事务主要有三个方面。一是区域统一市场的培育和各地方利益的协调。改革开放以来，我国各地方政府为追求经济增长而展开了长期的激烈竞争，这种以政府竞争代替市场竞争的发展方式，虽然为地方经济发展奠定了一定基础，但同时也导致了许多不良的经济社会后果。　　因此，亟需在协调各方利益的基础上，打破行政区划对市场要素流动的限制，在更广阔的地域范围内统一配置经济资源。二是生态环境的保护和治理。市场主体在追求利益的冲动中往往会对自然资源进行掠夺式开发或无视生态环境的价值而肆意排放工业污染，但是，区域内的生态环境是一个

4、整体，一个地方生态环境的恶化必然会影响到周边地区。[1]流域污染、大气污染、沙尘暴、酸雨等环境问题的日益严重，使得人们开始认识到单个地方政府无力解决区域性生态环境问题，必须引入“整体政府”的思维进行“整体性治理”。　　三是基础设施的建设和维护。在行政分割的状态下，同一区域内不同行政区的基础设施重复建设导致了严重的资源浪费，一方面是机场、码头林立却利用率不高；另一方面是“断头路”、“断头桥”随处可见。实际上，水利工程、交通设施、电力以及通信工程等大型基础设施应该是区域共享的，这些大型基础设施的规划、建设、管理和维护应当由区域内各个地方政府共同参与。　　（二）提高区域

5、治理绩效。　　区域治理，不是单靠地方政府间的参与就能完全实现的，还涉及到治理的绩效问题。所谓区域治理绩效，是指各治理主体共同解决区域公共事务的业绩、效率和效益。显然，降低管理成本是提高区域治理绩效的题中之义。我国是世界上政府管理成本最高的国家之一，但是，高昂的管理成本却未必一定能带来良好的管理效果，即使可以，也应该考虑投入产出比的问题。区域治理同样如此。在区域治理中，“九龙治水”却收效甚微，甚至演变成“无龙治水”的情况并不少见，太湖蓝藻暴发就是明证。所以，提高区域治理绩效的最好选择是成立专门的区域合作组织。从国际经验来看，这种治理方式在区域治理中有着广泛运用，例如

6、，美国在20世纪30年代就成立了州际石油委员会、州际卫生委员会、州际水污染处理委员会等州际机构，后来又扩展到教育、信息、鱼类保护、废物利用、交通及税收征管等许多领域。[2]让区域合作组织成为区域治理主体至少有两方面的好处：降低治理成本和提高治理专业化水平。合作组织用成本分摊的方式把各个地方政府相应的行政支出集中起来，可以达到“1+1＞2”的效果，而组织成员间的相互制衡和监督，又能够保证管理经费不会被滥用和浪费。另外，合作组织的成员由各个地方相关部门的工作人员共同组成，他们大多是具有丰富实践经验的一线工，通过交流学习，可以互相借鉴，从而提高整个组织的管理能力和专业化

7、水平。　　（三）分享“合作收益”。　　从某种意义上来说，区域发展的过程就是区域合作不断增多、不断深化的过程。区域内各个地方之所以会选择合作，是因为合作能够带来收益。这种合作收益与传统经济学中的竞争收益有着本质不同。竞争与合作，都可以看作是基于理性选择的行为结果，但是区域经济一体化进程中的地方政府间关系却明显存在着从竞争到合作的演化轨迹。当然，地方政府间合作关系的出现是需要具备一定条件的。只有当单个地方政府必须借助合作才能获得收益或者通过合作可以产生更多收益的情况下，合作行为才可能出现。在区域治理中，地方政府间的合作关系主要有三种类型，即为了避免霍布斯状态的“共处共

8、生”型合作