行政管理学》讲义

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1、《行政管理学》讲义刘五驹第一章绪论第一节行政管理学概说一、行政管理（一）行政管理的涵义1．“行政”一词在生活中的含义主要有三：一是指政府的公共事业管理工作；二是泛指具有一定“科层制”意义的管理工作或活动；三是指行政机关或事业甚至企业单位中为行政服务的工作，如机关中的行政科等。2．从字源与词源看行政的涵义。“政”在我国古代的原始涵义是指：公共事务孔子《论语》中有：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”“不在其位，不谋其政。”“夫子至於是邦也，必闻其政。”此处“政”皆指统治者管理国家之事。孙中山有言：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是

2、政治。”列宁说：“政治就是参与国事，指导国家，确立国家的活动方式、任务和内容。”故“政”指：“公共事务”或“国家事务”，简称“公务”。“行”当动词解，指“推行”或“管理”。故“行”与“政”相联，其义则为国家事务或公务的推行或管理。例：《左传》有：“行其政事”、“行其政令”。《史记·周本纪》有云：公元前841年，西周时期的周历王因“国人发难”而逃走，太子靖年幼，于是“召公、周公行政”。显然，在中国古代“行政”一词实是一动宾结构的短语，其意为执掌政权、推行政令，管理国家事务。现代意义上的“行政”一词译自日文，而日语该词又源于西方，以表示英文admin

3、istration之意，而该词源自拉丁文administrare，其意为治理、管理、执行公共事务。3．行政概念的不同界定（1）从国家权力结构和政治角度来界定A．三权分立说：这是从国家权力结构和政府组织角度来界定。西方资本主义国家的政体由于受早期启蒙思想家们“民主主义思想”和“制衡原理”的影响，提出“三权分立”的体制。即“立法”、“司法”、“行政”三权分立。如：美国行政学家魏劳毕（W.F.Willoughby）在《行政学原理》（1927）一书中认为：行政乃是政府组织上中行政机关所管辖的事务。又如：我国《辞源》界定：“凡国家立法、司法以外的政务总称为

4、行政”。我国有学者认为这一界定过于狭隘，且即不完全符合资本主义国家的实际，也脱离中国国情。8B．亦有从政治运用角度来解释行政的。他们认为国家的统治权有两种作用：一为立法，一为执法。因此，除了制定法律之外，凡属执法作用的皆属于行政。如：美国早期政治学家古德诺（F.J.Goodnow,1859-1939）在《政治与行政》一书中说：“在一切政治制度中只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。”“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”“行政是政府官吏推行政府功能时的活动。”“行政的功能是招待适当权力机关所宣布的法律和意志。”世纪字典（C

5、enturyDictionary）指出：政治乃是人民经过其组织成的政党或政团，对决定或影响政府政策的活动与指导；而行政乃是政府官吏推行政府功能时的行动。概言之，政治是民意的表现，是政策的决定；行政是民意的执行，亦是政策的执行。行政是政治是一部分，是对法律和政策的执行活动。不可否认，在这种体制的作用下，有其对国家政治生活相对平稳发展的历史作用。（2）从管理功能角度来解释行政随泰勒“科学管理”理论在企业的巨大成功，人们开始从管理的功能角度来研究行政。美国行政学家怀德（L.D.White,1891）在《行政学导论》（1926）说：“行政的最广意义包括为

6、完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作。”后在其修订本中又指出：“行政乃是实现或执行公共政策时一切运作。”“行政艺术乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调与控制。”美国古立克（L.Gulick）在《科学价值与行政》一文中把行政涵义概括为“POSDCoRB”即：Planing计划、Organizing组织机构、Staffing人事、Directing指挥与监督、Coordinating协调与联系、Reporting报告、Budgeting财政预算。在这里“行政”与“管理”同义。被称为广义的行政概念。4．教材定义：“行政管理”主要

7、是指政府行政组织，根据宪法和法律确任的职能与权力，调配各种基本资源，治理社会公共事务以执行国家意志的活动。要点有三：A．行政主体：政府行政机关，以及经其授权的其他履行行政职能的社会组织（委托行政）。B．依法治理：法无许可，不可为。C．行政活动目的的两重性：一执行国家意志；二满足社会公共需要。（二）行政管理的基本特征1．职能的两重性A．行政管理的阶级属性或政治属性：这是行政管理的本质属性。行政管理中以国家的名义，按统治阶级的意志，为维护统治阶级的利益对社会进行的管理。B．行政管理的自然属性：任何行政管理都必须履行管理社会公共事务的职能。即代表国家体

8、现公共意志的一般管理职能。2．法制的权威性：行政管理是依照法律，以国家的名义，行使国家管理社会公共事务的权力。它具有权威性与强制性，它是