制度堕距与制度改进

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1、城市轨道交通项目全寿命周期价值工程的应用研究摘要：从价值问卷调查的研究报告只要不是群氓的年代，只要不存在权力操纵意志，任何一项社会制度从本质上来说都应该是理性的，是能增进社会福利的。村民自治就是这样一项制度，1982年的《宪法》第一次把它作为基层民主政治的原则加以确认。此后，1987年由《中华人民共和国村委会组织法》加以落实。从此，我国基层政治治理第一次走上了制度化轨道。为了系统检阅村民自治实施以来的实际情况，特别是广大农村干部和群众对村民自治实施的绩效评估状况，安徽省文化扶贫与村民自治研究实验中心的工作人员

2、进行了一项大型的问卷调查，希冀以此为决策部门提供真实的民情资料，为进一步的行政决策，制度改进和学术研究奠定基石。首先，我们在安徽省选择经济水平不同的具有代表性的五个县市作为一级调查点，然后从每个一级调查点随机抽取1〜3个乡村共十二个乡村作为二级调查点，并成比例地抽取若干居民以发放问卷和当面访谈的形式就村民自治等问题进行了实地调查。本次调查，我们共发放问卷1600份，回收问卷1548份，其中有效问卷1503份，包括一般群众问卷1299份，干部问卷204份。一、制度堕距一一村民自治的现状笔者认为任何一种制度都存在

3、三种状态。制度的当然状态指称制度的文本或要义，制度的实然状态标示制度的执行状况，制度的应然状态暗示制度改进的目标。一般来说，这三种状态是分离的，如果按照增进社会福利的标准，往往是应然状态优于当然状态，而当然状态优于实然状态。理想的情况下三者统一于实然，但这往往是不可能的。因此制度的三种状态之间必然存在差距，即制度堕距。制度堕距又可分为两类，上向堕距是制度的应然状态和当然状态之间的差距，下向堕距是制度的当然状态和实然状态之间的差我们用制度堕距来形容村民自治的现状，是说明通过研究分析我们发现现行的村民自治制度既未

4、得到一体的执行，同时其本身也存在改进的空间。村民自治的实质是在村民中实行民主选举、民主监督、民主决策和民主管理。因此下文我们将按此顺序逐一对村民自治的现状分析主选举。村民选举是基层民主的政治基础，它不仅决定着基层民主的深度，还决定着基层民主的广度，而选举的普遍性和公正性的程度则是关系到民主精神和原则能否得到落实的重要方1、民主选举的参与度。本次调查过的1299名村民中，参加过最近一次村民选举的有918人，占％，而抱着很大兴趣参加选举的有688人，仅占％。由此我们可以发现村民参选率并没有迗到普遍性，另外即使这种

5、低普遍性也含有水分。首先是流动票箱的作用，一个小木箱贴上红纸，用毛笔写上“投票箱”，然后由村领导拎着在村里挨家挨户收选票，就完成了选举的程序操作。实际上这是一种名符其实的“暗箱操作”，“问题正出在这里，由于没有一套严格的程序限制，回收上来的选票很多是由工作人员填写的，这种现象屡见不鲜。”《中国人大》杂志社副主任汪铁民就这样直率地道出了天机。其次，是委托投票，由于委托投票的本身合法性，结果造成了被滥用而变成了非理性，它的比例也是很大的。制度堕距表现在它并未为村民选举设计一种良好的选举方式，因此理想的普遍性并未达

6、到，而实际状态的虚假操作不仅有机可乘而且制造假象当然，我们也必须注意另外一个细节。往往在村民选举的时候，大部分青壮年劳动力出外打工，因此也就造成了参加选举的选民人数降低。因此，我们建议可以根据具体情况对村民选举时间的安排做出灵活性调动2、民主选举的公正度。从调查资料结果的分析来看，大部分村民对选举的公正性和自由性还是给予肯定的，但也有相当一部分村民对选举的公正程度表示怀疑，在1299份村民问卷中，有187人认为在选举前，上级已经打过招呼，占％;有211人认为在选举前，候选人私下向村民做工作，占％;有94人认为

7、选举过程中有各种各样的贿选和买票现象，占％;有66人认为当选人是由宗族决定的，占％;有220人认为当选人由村党支部决定的，占％。调查中我们发现，村民选举公正性受到一系列因素的干扰，最突出的有以下几点：一是上级的行政干预；二是村党支部的干涉；三是信息不明的干扰；四是宗族家族因素的影响。这其中尤以权势单位或权势个人的干预为重，制度堕距表现在这种干预既是制度内的也是制度外的。这就要求我们在村民选举过程中，要尽量减少这些因素的干扰，确保村民选举的公正性和自由性，否则选举的意义将会丧失殆尽。民主监督。如果说民主选举是村

8、民自治的基础，那么民主监督则是在农村实行村民自治的保障，它是为了保证村委会实际工作的透明度而开展起来。在现行的制度框架，基层民主监督的措施非常有限。而在这有限的措施中，村务公开应该是亮点，可以说村务公开是村民监督的唯一平台，有价值的信息都应该在此披露。对村务公开了解深度和广度可以在一定程度上反映村民民主监督程度的高低。村民对村务公开了解的广度，在所调查的1299份问卷中，完全知道村务公开的为459人