陈淮：面向战略性财政政策转变

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1、陈淮：面向战略性财政政策转变

2、第1内容显示中　2001年11月末召开的中央经济工作会议指出，在今年我国仍将继续实施积极的财政政策。与此前相比，新一年财政政策的根本特点何在？在于财政政策正被赋予更多的战略性职能。从一定意义上说，我国短期性的积极财政政策正在向中长期的战略性财政政策转变。　　众所周知，作为市场经济下政府经济行为的重要组成部分之一，财政政策本来的定位是对国民经济运行过程中短期性的总量失衡进行反周期调节，调控的对象主要是总供给与总需求之间关系。但从1998年以来，我国已经连续4年实施了积极的财政政策，这个时间跨度显然已经超出了“短期

3、”的范围。实际上，我国财政政策不仅在实施的时间长度上，而且在内容与调控目标上都已经呈现出向中长期政策领域延伸的明显趋势。这一趋势可以从以下几个方面体现出来。　　一、财政行为已成为扩大内需战略方针的重要组成部分　　我国扩大内需的政策体系经历了一个不断完善的过程。从1998年增发1000亿元国债和加大对社会基础设施的财政投资力度起，其变化，一是从一般地增加财政负债与加大财政支出转向运用货币手段与降低财政发债成本相结合，例如连续降息。二是从非区别化地刺激消费转向与调整收入分配结构相结合，例如开征利息税。三是从单纯地鼓励人们增加开支转向与促进收入增

4、长相结合，例如为公职人员加薪和提高城镇低收入居民生活费标准。四是从简单地增加政府投资转向利用财政资金带动民间投资、从强化基础设施投资转向与结构调整和增强产品竞争力密切结合，例如财政技改贴息。五是在强调扩大内需的同时加强对出口的扶持，例如提高多种产品的出口退税率。六是在鼓励居民消费升级的同时调动存量资源、以存量流动带动增量扩张，例如发展消费信贷以及降低住房交易的税费。七是把调整消费观念与改善社会经济预期、提供社会安全保障密切结合起来，例如减持国有股充实社会保障基金等。这些政策几乎都有政府经济行为参与其中，都需要财政体系的支持。　　2001年的

5、中央经济工作会议明确指出，扩大内需是我们要长期坚持的一项战略方针。从中国的具体情况看，扩大内需与财政政策密不可分是不可避免的。其原因，一是因为战略性资源仍掌握在国家手里。不论扩大投资还是扩大消费，本质上都是一个资源重新优化配置的过程，都需要通过政府的参与才能实现资源流动的不断加速。二是因为财政信用仍是当前我国信用资源中开拓潜力最大、开拓成本最低的信用。现实的情况是化解企业债务负担仍有待资本市场的进一步发展，扩张个人信用尚需私人财富更多累积及其构成的合理调整。三是在社会利益构成中政府利益仍举足轻重，政府仍是发展与扩张的最大受益者。这从1999

6、年以来我国财政收入增长不断超过国民经济扩张速度的情况中可以明显看出。　　扩大内需要长期坚持，积极的财政政策就要长期坚持。长期坚持就需要有新的政策措施。迄今在政策研究领域为人们广泛关注的个人所得税调整、生产型增值税改为消费型增值税、农业税改革等实际上都与扩大内需密切相关。可以预见的是，通过税赋增减来调整多方面社会经济关系将成为财政政策参与扩大内需战略的重要方向。　　二、财政政策已经延伸到了产业发展与结构调整领域　　中央经济工作会议指出，扩大内需要同经济结构的调整密切结合起来。实际上，我国的财政政策从1999年起就已经延伸到了产业发展和结构调整

7、领域。从该年开始实施的企业技术改造财政贴息政策就明显具有这样一种性质。　　供给领域的产业发展与结构调整是产业政策的传统作用范围。产业政策从来属于中长期政策。因为产业主体技术与固定资产的大规模更新通常是不可能在一、两年的短期过程中完成。技改贴息政策正是通过“四两拨千斤”财政资金运用方式，使财政政策与产业政策密切结合的一项政策。从目前趋势看，这项政策在2002年不仅仍要实行，而且实施的力度不减。　　当前我国面临的现实情况是，一方面，加入世界贸易组织后相当多的产业缺乏国际竞争力；另一方面，经济运行中面临的深层次矛盾仍是结构性矛盾。从普遍情况看，我

8、国的产业落后，根本地是技术手段落后。“十五”计划也指出，我国所要进行的结构调整将是以信息化带动工业化的全面优化的调整。加快产业技术设备更新显然已经成为新战略发展过程中的一项重要任务。而短期调控介入产业升级，可以说，这是我国财政政策运用中的一个创造，是“用发展的办法来解决前进中的问题”这一基本思路的具体政策体现。已经持续四年的技改贴息政策已经成为了我国中长期战略措施的一项重要组成部分。　　三、财政预期正在成为影响资产价格与货币市场的重要因素　　与以往相比，2002年财政政策的一个新特点是明确提出要继续发行长期国债。2001年中，我国已经尝试性

9、地发行了两期分别为15年期和20年期的长期国债。这是我国首次发行债期超过10年的国债。这两期国债尽管规模都不算很大，但引起了市场和政策研究领域的普遍关注。人们注意到，这两期国债都