新农村建设中的乡村治理结构问题探讨

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1、新农村建设中的乡村治理结构问题探讨恶新农村建设中的乡村治理结构问题探讨■聂火云郑利华学术界关于新农村建设中的乡村治理问题的讨论有两种思路:一是强化乡镇职能的行政化主张;二是强化乡镇自治和村民自治的自治化主张.市场经济必然要求有限政府，有限政府的行政化和农村基层社会的自治化的本质取向是一致的，因而农村基层政权建设，乡村治理结构的构建必须超越行政化与自治化的二元对立，把行政化和自治化结合起来,而乡村治理的推进主要是要解决好乡镇政府改革与农村非政府公共组织的培植问题.【关键词】乡村治理;行政化;自治化;乡镇政府改革;非政府公共组织［中图分类号】C

2、912.82【文献标识码】A【文章编号］1004—518X(2007)03—0196—04聂火云(1962—)，男，华东师范大学博士研究生，宜春学院政法学院教授，研究方向为马克思主义经济理论;郑利华(1972—)，男，宜春学院政法学院讲师，研究方向为行政管理.（江西宜春336000）党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的战略决策，将”管理民主”作为新农村建设的一个重要标准，实际上是对农村基层管理体制发展提出的新要求.农村基层管理体制问题，实际上是一个乡村治理结构模式问题.随着农村税费改革的进行，农业税的取消，农村工作或者说乡镇政府工作面

3、对的环境和农村经济社会条件有了新的变化，农村基层管理体制改革，乡村治理模式的选择成为当前社会各界和专家学者们普遍关注的热点问题，搞好农村基层管理体制改革，构建新的乡村治理范式,对于夯实维护农村社会稳定的基础，推进社会主义新农村建设具有十分重大的意义.，乡村治理结构的基本主张——行政化主张和自治化主张关于乡村治理结构的模式选择，学术界的专家学者的观点可分成两种主张:一是行政化主张;二是自治化主张.行政化主张认为要将乡镇职能的触角直接伸入到村一级，乡镇政府的行政职能只能强化，不能弱化;自治796砑丽化主张则认为要在农村社会积极推进乡村自治,村民

4、自治，建立起乡村治理结构的新机制.金太军教授主张在现行乡镇政府的基础上，对其进行改革并提出了对策建议:如更新观念形成改革的精神动力;以职能转变为中枢，理顺政企关系;撤乡并镇，精简人员;减政放权，理顺条块关系;多管齐下，拓展人员分流途径;依法定编，将机构改革纳入法制化轨道，推进乡镇村民自治建设并深化乡镇机构改革....沈延生主张实行”乡治村政”，乡治就是乡镇自治的简称，在乡一级以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡的操纵.村政就是将政府组织延升到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所

5、.在行政村设立村民代表会议，作为议事机关.[21学者贺雪峰认为一方面乡镇作为级建制在相当长的时间里不能取消，但对乡镇一级出现的问题他又提出在农业型乡镇变乡政府为乡公所，在工业型乡镇和中心镇则保留镇政府.[31概括起来，主张新农村建设中的乡村治理结构问题探讨在乡村实行行政化的学者认为行政化至少可以起到以下作用有利于强化对基层的控制;(2)有利于以非市场化的手段迅速汲取资源;P)按照这一种观点，强右力的地方政府有利于推动地方经济的发展.主张自治化的学者认为，在乡村强化乡镇政府的职能将会产生不易克服的弊端:(1)容易控制过死，造成“局部地方专制主

6、义”14］⑽.”;(2)行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致”政权内卷化”【5】(;(3)从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化，自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化，减少政府过多干预的趋向.正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端,因而在乡村主张实行自治.李昌平在”国家与社会”关系的分析框架下，主张给农民平等的公民权利，给民间组织平等的法人权利，给乡村社会自治权利，秉新确立”相信群众，依靠群众，以民为本”的改革方针，打破乡镇的官本位体制，实现乡镇治理的平稳过渡,最终实行乡镇自治.【61(.徐勇教授认为现行的”乡政村

7、治”的治理结构随着市场化，现代化和民主化的发展，其不适应性越来越显现出来，主张实行”县政，乡派，村治”，县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责.乡派是指县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务.村治是在村一级实行村民自治，使村民委员会成为自治性组织，从而实现乡村治理的结构性转换.17并指出在乡要实行乡派，而镇则要实行镇的自治.李凡等人主张乡镇长直选，实行乡镇自治式民主改革.1(‘郑法主张撤消乡镇政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级，并在村民自治的基础上，实行乡镇自治.[91

8、綦彦臣主张政治从农村结束，由村民自治发展到农村自治或乡村自治.【1叫周绍金认为乡镇政府是计划经济的产物，由于财力及其内部权力结构的原因，乡镇没右能力构建一级完全政府，乡镇政府能力