小议中国公共品供给制度变迁和制度创新

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1、小议中国公共品供给制度变迁和制度创新一、中国的公共品供给制度变迁：成效和新问题　　一套新的制度取代旧的制度，可界定为制度变迁。由此，可将新中国公共品供给制度变迁的时限大体界定在1978年。在此之前的公共品供给制度是典型的政府选择依此之后，中国开始了渐进式、暖和的制度变迁进程，直到现在中国仍未建立起有效的公共品供给制度，就是说，这一进程仍在延续之中。在20多年的改革过程中，首先，逐步明确了市场经济中的政府应当做什么、能做好什么以及不能做什么。其次，在政府从“越位”领域逐步退出并填补“缺位”领域的同时，政府间的公共品

2、资源配置职能也在分税制的制度创新下逐渐分开。目前，各级政府大体上能够在划定的事权、支出责任、税权税源、非税收入以及政府间转移支付项目和数量的前提下，各司其职、各负其责、各得其利、自求平衡，各自确定本辖区内的公共品提供的数量、结构和质量。再次，公共品的生产和提供也在政府采购制度的推行下，开始分开，公共品生产市场由过去的政府垄断经营，开始有选择地向私人部门开放，公共品市场中多种经济成分的多个生产厂商之间的竞争格局也已初露端倪。毫无疑问，公共品生产和供给制度的渐进变迁，已经取得了明显的成效。　　客观地看，中国现行的公共

3、品供给制度还存在以下缺陷：（1）在宏观层次上，政府和市场、公共部门和私人部门在公共品供给领域中职责范围缺乏科学合理的界定，政府治理公共事务的范围过宽且方式不尽合理。（2）公共品的生产和提供不分，政府既包揽公共品的生产，又通过政府规制、行政审批、歧视性税收和财政补贴等非中性制度壁垒，限制民间资本和外国资本进入市场，保护公共部门在公共品领域中的“垂直一体化”垄断，并由此衍生出公共部门规模过大、激励不足、压力不够、活动效率低下以及公共品供给不足、质量不高乃至寻租腐败等一系列新问题。（3）公共品的直接生产和间接生产不分，

4、大量本来应该借助于社会分工、采取市场契约方式交由私人部门或“公”“私”混合竞争性间接生产的部分，也大都采取了公共垄断的制度布置。（4）在公共品供给的纵向制度布置上，中心集权过度，地方政府的公共品供给职能难以充分有效发挥。　　二、制度创新需要解决的若干理论新问题　　（一）纯公共品并非无处不在。　　自萨缪尔森以典型的公共品——灯塔为例给出公共品的经典定义后（萨缪尔森，1954），按物品的消费是否具有排他性和竞争性的标准，将全部物品划分为私人品和公共品，并据以将经济活动区分为市场领域和非市场领域的理念，就逐步为经济学界

5、所广泛接受。按照萨缪尔森的定义，纯公共品是指那些每个个人消费这种物品都不会导致别人对该物品的消费的减少。用公式表示就是：　　这意味着，（1）公共品的效用具有完全不可分割性，只能作为一个整体“打包”在一组消费者之间共同消费或使用。（2）公共品在一组消费者的消费或使用中是非竞争性的，即增加一个消费者的消费或使用，其边际成本为零。（3）公共品在一组消费者的消费或使用中是非排他性的，即用价格机制或产权界定排他消费要么在技术上不可能，要么排他的成本要大于排他后所带来的收益。　　萨缪尔森的公共品定义，和其说是为了寻找有效率的

6、资源配置机制以及制度布置上的“公域”和“私域”的分工，倒不如说是纯理论探究。　　（二）即使是纯公共品，其政府供给行为也需要市场调整。　　居民（包括居民企业）所消费的平安一般被认为是比较纯粹的公共品。然而，在居民所消费的全部平安中，公共平安却只不过是一部分，尽管是其中的主要部分。由于人们的收入和财富占有水平不同，不同的人对平安的来求数量和质量也就不尽相同。公共平安只能按照中位选民的需求水平来决定。　　从理论上讲，由于政府生产的平安，其成本也是由纳税人负担的，因此，政府生产和市场生产也就存在着一个成本和效益的比较新问

7、题。假如把政府生产提供公共平安的机构，看作是一个产业部门或生产“企业”，那么，按照科斯的“企业是对市场的一种替代”的理论，公共生产的平安客观上也有一个最佳供给量新问题，当公共生产的规模达到一定程度，增加公共生产的平安量不再能够节约交易费用时，那么，就应该选择市场。　　（三）公共提供并不等于非由公共生产不可。　　公共提供并不等于公共生产。因为任何一种公共品，其效用都是由可分割的各种要求综合功能的结果。例如，公共平安就是警察、警车、通讯、监狱等共同功能的结果。在市场经济发达国家里，不仅警车、通讯、监狱等可以交给私人生

8、产、政府采购，而且就连警察也大都是由“私人生产”（私立高等学校培养）、政府购买的。　　按照奥斯特罗姆的分析，为了最大限度地实现产出效率，生产各种公共品的各个公共部门都应该借助于和其他产业部门的分工，通过专业化机构协作进行生产，而不必由一个公共部门垄断一种公共品的所有生产环节。中国各个公共事业单位都普遍存在的“大而全”、“小而全”，单位办社会的制度布置，所带来的分工协作的效