农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究

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1、农村公共物品供给制度历史变迁与制度创新研究内容提要：从乡村治理与农村公共物品供给制度的内在关系上考察了传统农业社会的公共物品供给制度、人民公社时期的公共物品供给制度和家庭责任制下的农村公共物品供给制度。通过分析发现，现行的农村公共物品制度仍然是传统经济体制下供给制度的延续，其特征是制度外供给为主、自上而下的决策体制以及供给主体与受益主体二者的分离等。这些特征表明，农村公共物品供给制度与当前乡村治理模式不能实现有效统一，从而导致了农民负担加重、乡村政府债务危机和城乡差距进一步扩大以及农村公共物品供需失衡等问题。据此，提出对乡村治理模式与农村公共物品供给制度进行制度创新的对策建议。

2、关键词：乡村治理公共物品供给制度一、问题提出农村公共物品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排他性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。农村公共物品供给的匮乏不仅成为农民收入的增长重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国全面小康目标的实现和城乡经济的协调发展。近年来，对农村公共物品供给问题的研究日益成为政府部门和理论界关注的热点。从当前的研究从传统社会的乡绅治理模式来看，乡绅治理主体与被治理的客体——乡村社会存在内在利益的一致性，从而也决定了传统农业社会公共物品供给的制度安排。在漫长的农业

3、社会，由于农业和农村经济本身是一种自给自足的自然经济形态，农业生产处于一种低技术壁垒和低生产协作化形态，农业生产主要以个体农户家庭为单位，农业产出品也主要作为家庭内部的消费品。这些自然经济的特点导致乡村民众之间社会经济联系微弱，公共利益空间窄小；同时，农耕社会所形成的血缘关系纽带部分满足或替代了民众对乡村公共物品的诉求。因而，传统农业社会对乡村公共物品的需求水平和数量处于较低层次，其需求内容包括养老保障、教育、治安、与农业有关的较大型水利设施建设、低层次的生态保护和单个家庭成员难以承担的公共生活事务。从乡村公共物品供给来看，乡村公共物品的供给与组织主体主要由乡绅治理主体承担。一

4、方面由于这些乡绅精英非常注重在乡村社会的声誉、威望而不是单纯追求经济上的利益；另一方面根据“智猪博弈”（boxedpigsgame）原理，经济富裕的大户和乡绅等社会精英实际上必须承担起“智猪博弈”中大猪角色，否则，无法避免公共物品供给上的组织困境。显然，在这里乡村治理主体、公共物品供给主体以及受益主体（乡村社会利益共同体）基本上实现了内在的统一，从而减少了公共物品供给的外溢效应。因而，从一定意义上来说，传统农业社会的公共物品供给制度与以乡绅为主导的治理模式以及自然经济社会形态是相适应的，其乡村公共物品供给制度在一定范围内可以说是有效的。但是，这种传统农业社会的公共物品供给制度仅

5、能局限于乡村社会较小的范围内，并且对大型公共物品或公共设施提供往往力不从心，如涉及到大型的水利设施的建设，就会因财力不足和组织成本高昂而陷入困境。因而，历史上曾多次出现的大江大河治理不善而造成的生态和社会灾难就是最好的证明。2.人民公社时期的农村公共物品供给制度中国共产党自1949年上台执政以来，对乡村社会的治理和各种资源的整合是史无前例的，它有力地推动了乡村社会的制度变迁，同时也使不少还处于近似奴隶社会甚至原始社会的区域社会实现了迅速转型（叶文辉，2005）。在当时特定的政治、经济和文化目标追求下，新中国在原有农村合作化运动基础上，迅速完成了人民公社化改造，在全国范围内建立了

6、以“人民公社”为组织载体的国家主导型集权治理模式。这一治理模式的特征有：（1）乡村社会的治理主体——人民公社，既是一个组织管理社会生活和政治生活的农村基层政权，又是一个组织管理经济生活的集体经济组织，实现了国家行政权力体制和乡村社会经济组织体制合二为一，即“政社合一”。（2）人民公社推行“三级管理制度”。（3）人民公社是乡村社会唯一的合法性治理主体。它继承了乡村社会内部社会舆论和社会压力所形成的非正式控制手段，又获得了国家所认可的对乡村政治、经济进行合法操纵的正式控制手段，从而为乡村公共物品的制度外供给提供了充分的物质和组织保证。在人民公社时期，乡村公共物品供给主要来自人民公社

7、自身的制度外供给，它与当时的乡村治理模式是紧密结合、内在统一的。（1）从乡村公共物品供给的组织主体与受益主体来看，二者实现了有效统一。由于政社合一的人民公社对单个农户和成员私有财产的剥夺，造成农户个体没有经济上的独立权，从而也丧失了与人民公社平等谈判的地位，农户或公社成员只是公共物品供给的被动接受者。因而，作为乡村公共物品独立需求主体或者直接受益主体仍然是人民公社或者生产大队，而供给主体也主要是人民公社，从而较好地解决公共物品供给与需求的信息不对称问题，使“自上而下”的公共物品供给决策体制较