公众治理：公众所有的国企必须面临的选择

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1、公众治理：公众所有的国企必须面临的选择

2、第1　§1问题的提出在2004年发生的这场“郎顾之争”中，国企产权制度改革再次成为社会关注的焦点，对于在“国退民进”过程中席卷国家财富的新国有资产流失浪潮人们表示了愤懑与忧虑。建立一个适合公有企业的公司治理结构，不仅是现代企业制度的要求，也是中国公有企业目前最为迫切的。针对我国国企，我曾经发表文章提出，必须从两个方面入手：一是企业的内部治理，即建立一整套以最终产权所有者的委托─代理制下规范不同权利主体之间权、责、利关系的制度体系；二是企业的外部治理，即培育出一个良好的经济环境，使企业内部治理结构的制度安排能够运行顺畅。但是，后来我认为这还

3、不够，因为外部治理不仅仅是经济环境。作为国企，是置身社会公众环境之中的，在公司治理中资产的最终所有者公共大众被排除在外，这可能是这个大漏洞。因而，我在《以人为本与国企“公众治理”》中进一步指出：“从国企改革的历程中人们发现，只靠企业内部治理收效甚微，加之权力资本参预运作，国资流失触目惊心。郎咸平的疾呼振聋发聩。以人为本理念给出了‘公众治理’之道。所谓公众治理，就是让国企的真正产权所有者公众参预公司治理。人大、政府乃至社会各方面，都应该为公众治理提供有效途径，真正形成公众治理的经济机制，并且长此以往。这也是经济民主、以人为本在国企改革上的体现。”（人本经济学网，.economic

4、s..）关注公众治理，这不仅在于治理本身，更重要的在于还原公众本来的经济权力。其实，公众参预国企治理，这是国企作为公有经济的题中应有之意。那么，我认为在国企产权制度改革，建立公司治理结构中，选择“公众治理”不仅是必需的，而且是必须的。§2发现公众治理公众治理决不是一个新概念，它在若干个世纪以前就为学者们广泛使用。但它进入经济学、企业管理学与经济体制改革却应该是一个新概念，新范畴。［法］夏尔·阿列克西·德·托克维尔在他写的《论美国的民主》一书中写道：“当国家由公众治理时，没有人不会感到公众的相互照顾的好处，谁都要致力于相互照顾，以博得也要同自己一起去治理国家的人们的尊敬和好评。”

5、（该书第四章）托克维尔在书中在严格意义上最先提出公众治理公众国家的观点，为后来许多学者接受并广为传播使用。近年来，由于国民的民主意识、公众意识增强，也有人主张公众参预社会公众事务。在环境保护、社会治安诸问题上，人们注意到了公众治理问题。例如在谈到保护黄河环境时有人指出，保护母亲河需要“增强……社会公众治理改善生态环境的信心。”（.momriver.org/gcjs/）尽管，此前还没有文献显示有人将公众治理作为一个经济范畴来分析经济现实问题与理论问题，但学者们对公众概念的关注却在增强。许多学者都寄希望于公众关注社会经济事务，呼吁管理部门给公众更多的参预社会经济事务的机会。所谓公众

6、治理，简要地说，就是让真正的最终产权所有者公共大众参预经济管理。针对当前国企改革，那就是让国企真正的产权所有者公共大众，通过各种渠道参预公司治理。现在的国企，过去我们称之为国营企业。国营企业是针对民营企业、集体所有企业而言的。随着企业产权制度改革，国营企业改称国有企业。国家，是公民的国家，是公众的国家，国家所有也就是公众所有。所以无论是过去的国营还是现在的国有，企业的性质都仍然是全民所有制的公有制。也就是说，全民即公共大众，是真正的最终产权所有者。但是，所有者归所有者，在现实的经济生活中所有者是虚拟的、缺位的。国企的经理人任命，企业的发展战略，企业的经营状况等等，都与每个公众无

7、关。这无论如何都是一个错误。公共大众参预自己的企业治理，是公共大众作为资产所有者必须承担的责任与义务，也是其应该行使的权利。事实上，注意到公众治理的生命力，需要有洞察力，贯彻公众治理则需要执行力与行动力。我们可喜地看到，公众业已进入经济学家与经济管理专家的视野。那末我想说，它是经济所有权责、权、利的回归，也是公众治理在经济管理上的一个发现。§3现实呼唤“公众治理”对于国企改革，过去我们说是所有者缺位，现在我们更应该说是公众治理缺位。国企全民所有，人人都是所有者，难道人人都参与管理？现代企业制度给出的解决方案是权利委托。在中国，这个权利委托是一条长长而复杂的链：资产所有者（全民）

8、→推荐各级人大代表→人大会议任命政府官员→政府及其主管部门→任命经理人→领导操作层。这样，全民即公众就被排除在经济管理之外。不仅如此，真正的委托人公众，并没有途径、也没有机制履行其委托责任。毛泽东晚年曾说过一句话，我们的权力是谁给的，是人民。但在实施中实际委托人是政府。政府作为行动主体通过行政代理实行委托机构管理，并通过行政代理合约进行授权和履行监督职责。但由于受托机构是政府职能机构，并不具有直接的经营能力和企业管理经验，又需要通过行政任命（也有通过市场）签订经济代理合约即任命经理人。由于政