国家“三农”政策的制度化建设

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1、国家“三农”政策的制度化建设公共政策的理论表明，政策的制度化对于人们明确政策预期，实现政策目标是非常重要的。这与制度经济学中“制度是重要的”观点相一致。近几年来，我国的“三农”政策对解决“三农”问题，建设社会主义新农村起了至关重要的作用，人们因之也越来越关注惠农政策的制度化问题。“三农”政策的制度化既是加强农业基础地位、实现农业现代化的有力保证，也是建立以工促农、以城带乡长效机制，形成公共财政公平、均等服务的必然要求。一、新农村建设中“三农”政策制度化的重要性和必要性政策是国家为解决某一公共问题而制定和实施的具有权威性的行为规范、行动准则和行动策略，包括

2、政策目标和政策手段两个方面。政策的制度化是指在政策制定和实施过程中通过制度的建设和创新，将政策内容的长期化、稳定化、明确化和法制化，以构成相对稳固、可持续的利益关系和利益秩序，实现并巩固政策的目标和价值。进入21世纪以来，“三农问题”成为党和国家工作中的重中之重。为了改变农村发展与城市相比越来越大的落差，扭转农业与非农部门及城市和农村之间资源流动的不合理局面，中央出台了一系列支农惠农政策，初步形成了新农村建设和发展的政策体系，其政策的目标价值自2004年起通过五个“一号文件”定位在加强农业基础设施建设、促进现代农业发展、确保农民不断增收上。其政策措施的主

3、要体现是:第一，通过连续出台的中央一号文件，紧紧抓住加强农业基础地位、增加农民收入、保护农民利益、促进农村发展的重大问题，不断健全完善了支持农村农业发展的政策体系;第二，实施了“四减免”、“四补贴”等具体支农惠农政策，基本上取消了千百年来农民的“皇粮国税”;第三，加大了农村基础设施和社会事业的投入，特别是农村的水、电、路、气和医疗、教育方面的投入，提高了城乡公共服务的均等化水平。据统计，从2004年到2008年中央财政用于“三农”的支出5年累计达到1.6万亿元。随着近年来国家支持“三农”的政策不断创新，力度不断加大，范围不断拓宽，农民受益越来越多，农村建

4、设不断发展，农业基础地位持续加强。惠农公共政策的制度化，其意义在于为政府对“三农”公共政策的供给行为提供一种必须遵循的长期稳定的制度安排模式。虽然从制度变迁的理论讲，任何一项政策措施的制度安排都不是绝对的和永久的，但制度作为由一系列规范所构成的秩序，在其存续时期内对政策目标的实现是至关重要的。况且，只要制度存在的基础状况没有改变，制度也就当然存在并发挥着主导作用。政策作为工具，既可以解决短期问题，如国家为抑制前一阶段房地产过热而出台的一系列调控政策和措施;也可以解决长期问题，如我国一直坚持的计划生育政策。对于后者而言，在政治性举措外，更需通过明确而具体的

5、操作规范和程序来形成某种制度，持之以恒坚持不懈地加以解决。在我国目前国情下，政策制度化的意义就是减少或避免“人治”起落和“红头文件”欠规范因素带来的政策不稳定。在现代市场经济中，农业具有农产品供给的基础性、产业的弱质性和生产的外部性，这就决定了“三农”问题不会是中央发几个文件就能够一蹴而就解决的，“三农”问题必将伴随我国现代化建设的全过程，政府对“三农”的政策支持和保护也必将是长期的。从而，政策的制度化，即形成一个具有约束力的合理、高效、配套和可行的系统制度安排成为支农惠农政策巩固提高的必需甚至是必然的选择。连续五年以“一号文件”出现的惠农政策措施，将解

6、决“三农”问题的重要性提到了一个空前的高度。但是，在以后的年份倘若出现“一号文件”的主题变换或领导人的注意力改变，公共政策倾斜的力度和时效是否也随之调整必然为人们所关心。以往的经验一再证明，因种种原因，曾经一度言之凿凿的政策会出现“初一、十五不一样”的情况。由于农业的基础产业性质，其资金投入、技术开发、设施建设、产业结构调整等具有当期见效慢，收益周期长的特点，惠农公共政策的制度化将有助于涉农的各个利益相关方知道政策的托底程度，形成合理的政策预期，从而合理划分财政、市场和农民的投入与回报，发挥政策的引导作用，调动社会各方面对“三农”进行资金、技术、人力、物

7、力投入的积极性。二、“三农”政策制度化建设的主要工作和基本特征我国的“三农”政策目标多重，形式多样，涉及面广。从其目前需要分析的荦荦大者看，其制度化建设的主要工作和基本特征为：1.提升价值水准政策制度化的价值是政策制定和实施后，作为某种行为约束其受体损益值的比较。政策的制度化水平与其价值呈密切的正相关关系，即价值越高，制度化的水平和成熟度也越高。我国的“三农”政策其实质是国家对全国、全民及全社会的资源进行二次或三次再调控、再分配，对处于弱势的农业、农民和农村进行支持。因而，呈现出某种“非帕累托改进”的性质，即对某些地区、某些阶层、某些群体来说，至少在当前

8、一个阶段他们的利益被国家通过转移支付而承担了损失。通过这一渠道，实现城市向农村、