铁路行政事业单位内部控制体系研究

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1、铁路行政事业单位内部控制体系研究-->1引言近年来，尽管加强了审计监督，但屡查屡犯的问题仍不断发生，特别一些重大案件令人震惊，如兰州铁路局财务处长挪用资金、乌鲁木齐铁路局“电解铜”案件、西北溶炼违法案等，致使铁路资产受到重大损失，资金运用效益低下，经营风险不断增大，管理弊端突显，极大地阻扰了铁路行业的持续、稳定发展，与此同时也暴露出铁路的监督管理机制弊端，在规避和防范经营风险方面十分薄弱，在资金和资产的管理等高风险领域和关键的部门岗位还未建立起相互制衡的决策、执行和监督机制。2作为保障铁路行业正常运转不可或缺的

2、一部分，铁路总公司的行政事业单位各级审计、监察部门还未形成联动机制，并未从根本上通过内部控制对存在的问题加以规范。改制中的铁路行政事业单位，迫切需要一个与实际工作匹配、相对完善的内部控制体系。本文基于此，构建一套适用于铁路系统的内部控制体系。也为我国社会主义在将来的行政事业单位改革中，提供借鉴和参考。上述西方发达国家地区对政府内部控制活动的建设起步最早，并制定了相关的法律法规来规范政府部门的行为，重点在降低行政腐败风险和运行低效风险，可以为我国行政事业单位内部控制体系建设的提供借鉴，但国外没有行政事业单位的设定

3、，因此，本文的文献综述中，仅对我国国内学者的观点做阐述。........2内部控制体系建设概况和理论2.1内部控制理论基础政治是代为实现公民的公共需求和公共利益的活动，作为政治主体的行政事业单位是接受了公民的委托，以公共利益代理人的身份代为管理，从而实现公民的公共需求，维护公民的公共利益。但是，行政事业单位与公民之间的委托代理关系又有其特殊性。第一，行政事业单位作为唯一拥有公共利益的代理人，是具有垄断地位的强势主体。第二，公民作为委托人，其身份没有特指到具体个人，因此委托方的权利和义务具有极大的不确定性。第三，

4、行政事业单位代理活动具有强制性、自主性，其代理结果具有不可拒绝性。在缺乏充分有效监管的情况下，有限理性和机会主义使得任何行政事业单位主体都可能存在以权谋私，造成国有资产使用效率低下。同时，行政事业单位主体的卖方市场地位和公共权力的强制性具有为自己谋利的客观条件。所以，需要通过良好的内部控制体系加强对行政事业单位的权力监督程度，保证公众利益，维持良好的委托代理关系。2.2国外公共部门内部控制发展概况全球经济化为日本政府的内部控制改革提供了有利的条件。日本通过对通讯、金融、能源等行业管制的放松，使其经济水平迅速得到

5、提升。其中，通讯业的实质性发展有利于政府内部控制的信息化改革。而内部控制的效果和实施力度则通过制定法律得以保证。日本通过制定《公共财务法》以及《公共会计法》确定公共部门的财务、会计检查和内部控制，并规定了所有的政府部门跟据法定要求对本单位的财务和会计活动检查并进行控制。冰岛的政府部门内部控制责任主体呈现多元化，包括国家会计署、财政部、财务报告委员会等中央政府部门以及政府各部门管理层。其中，国家会计署、财政部和财务报告委员会等中央政府部门负责实施财务方面的内部控制；政府各部门管理层则负责设置和执行本单位内部控制，

6、但测评的标准又是单一结构。3铁路总公司行政事业单位内部控制现状.......183.1内部控制的现状...........184铁路总公司行政事业单位内部控制体系的构建和完善...........244.1单位层面...............245结论与不足..........434铁路总公司行政事业单位内部控制体系的构建和完善4.1单位层面在行政事业单位的内部控制中，内部环境是影响内部控制体系建立和执行的前提条件；风险评估是评价影响行政事业单位目标实现的风险因素并采取相应风险应对措施的过程；控制活动是建立在

7、风险评估的基础上，根据风险评估的结果，结合风险应对措施，实施一系列控制措施消除不利影响，使行政事业单位目的得以实现的过程；信息与沟通是通过横向和纵向的方式传递信息，使行政事业单位内外部的沟通通畅的过程；监督与评价通过对行政事业单位的健全性、合规性等进行监督检查、评价其执行效果，并采取相应措施的过程。其中，内部环境以及信息与沟通是行政事业单位内部控制运行的基础；风险评估与控制活动是行政事业单位内部控制的实施过程；监督与评价是行政事业单位内部控制的实施保证。内部控制五要素的关系如图4-1所示。4.2业务层面行政事业

8、单位的资金主要于国家的财政补给，国家财政资金最基本的管理方式就是预算，所以行政事业单位的内部控制是以“预算管理为主线”。预算主要分为预算编制、审批、执行以及决算评价四个环节。在调研时，我们发现两个问题。首先，铁路总公司的行政事业单位的预算与决算存在不相匹配的情况。其预算按照我国中央机关预算编制指南进行编制，较为粗放，对于细节问题并没有具体规定，主要限定在金额范围。其次，编制的预算并不能