中国土地制度的宪法性质

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1、中国土地制度的宪法性质土地制度的宪法秩序当前关于中国土地制度的学术讨论和政策讨论极多。中国正处在高速城镇化阶段，城镇化既是人口的城镇化，又是土地的城镇化，关于土地资源性质、土地产权安排、土地用途管制、土地非农使用增值收益分配、土地保护与集约节约利用等等问题，都成为社会关注焦点，也因此成为政策创新的重点。各级地方政府也在中央许可不许可知情不知情的情况下进行了大量的土地制度创新。可以说，土地制度成为了近年来中国学界和政策部门关注最多、创新最多、争议最多的领域。从总体层面来看，土地制度可以分为两个层面，一个层面是中国土地制度的性质，另一个层面是中国应当选取的土地制度安排。以下分别讨论。因为

2、土地制度的政策规定很多，中央一级和地方各级出台的各种政策性文件，使得土地制度变得十分混乱，很多政策梳理反而容易让人迷失其中。笔者以为，要弄清楚中国土地制度的性质，就需要弄清楚中国国家性质，从宪法秩序层面来进行讨论。新中国是在1848年鸦片战争后中国陷入到半殖民半封建社会的内忧外患背景下，几代志士仁人为争得中华民族的生存权，而以鲜血和生命所换来的成果。新中国先后经历新民主主义革命和社会主义革命两个阶段，无论是新民主主义革命还是社会主义革命，其目标都是要实现民富国强和中华民族的伟大复兴。新民主主义革命实行了彻底的土改，打倒了封建地主阶级，土地均分给农民，获得土地的农民当家做了主人。土改的

3、意义是要消灭压迫、消灭剥削、消灭土地食利阶级、消灭不劳而获。按劳分配和不劳动者不得食，成为新中国的基本分配原则。1950年代社会主义改造中，农民由互助组、初级社，逐步过渡到高级社和人民公社，并在1962年《人民公社60条》之后，形成了“三级所有、队为基础”的相对稳定的农村基本制度。社会主义改造中，农民由初级社过渡到高级社，以土地为主的生产资料归集体所有，农民参加集体劳动，共同生产共同分配，形成了社会主义集体经济形态。新中国城市土地则收归国有，之前的城市土地食利者作为一个阶级已被消灭。在新中国的基本制度安排和意识形态设计上都不再有土地食利者这一封建关系的任何位置，土地是属于公有的基本生

4、产资料，无论是用于农业还是征用于工商业，土地本身不能参与到经济发展成果的分享中。城市发展所要征用农民土地的，由使用土地的工厂或单位安置失去土地这一基本生产资料的农村集体组织的劳动力。这样就形成了新中国关于土地制度的宪法秩序，要点有二，一是土地属于公有，是生产资料，不属于任何人私有。中国已经消灭了土地私有制，任何人都不得利用土地来成为土地食利者。与此相关的推论则是，中国已经将土地食利者阶层消灭掉了。二是土地服务于中国全体人民共同的事业，服务于中国现代化事业，服务于中华民族伟大复兴的事业。中国土地制度的宪法秩序，落实到《土地管理法》上，就是现行《土地管理法》中的第43条与第47条。这两条

5、规定如下：第43条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地。第47条：征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。《土地管理法》的以上两条也是当前关于中国土地制度安排争议最多的两条，因为这涉及当前中国快速城市化背景下农村土地非农使用增值收益如何分配的问题。按以上两条规定，国家垄断城市建设用地一级市场，放开土地使用权二级市场。国家按被征收土地原有用途给农民补偿，按城市建设用地价值向市场供地。农地非农使用形成的增值收益归国家所有，即所谓“涨价归公”。土地属于公有，土地是农民进行农业生产的生产资料，城市发展要征收农民的土地，按原有用途给予补偿，而按非农使用的市场价值

6、招拍挂，这样就将因为经济发展、城市扩张所形成的农地非农使用的增值收益“涨价归公”。农地非农使用增值收益来自于经济发展与城市扩张，与农民或村社集体的努力无关。按土地原有用途给予补偿，土地征收也就没有损害农民和村社集体的利益。只是在这样的土地制度安排中，农民和村社集体并没有参与分享农地非农使用增值收益，而是几乎全部土地非农使用增值收益都被地方政府以“土地财政”的形式获得。在目前制度安排下，土地财政主要用于城市基础设施建设。中国这样一种土地制度的宪法秩序，就使得中国在城镇化和现代化过程中，消灭了土地食利者参与经济发展所形成剩余的分享，就使得中国可以将其他发展中国家往往存在的土地食利者所获利

7、益用于城市基础设施建设，就使得中国城市可以建设得像欧洲。中国土地公有，消灭了土地食利者阶层，这是中国相对于土地私有制国家推进现代化发展的一大优势。消灭土地食利者，就是不再允许封建关系参与到经济发展剩余的分配。在当前经济全球化背景下，分享经济发展剩余的力量大致有三：一是资本，二是劳动，三是土地。资本是全球化流动的，资本总是要获得平均利润的，因此，一个国家经济发展所形成经济剩余被资本拿走之后，就由劳动者与地主来分享了。中国消灭了土地食利者，就为劳动者更多占有经