制度分析视角下的公共管理行为

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1、制度分析视角下的公共管理行为管理行为与组织发展间存在密切的关联，这是现代管理理论和组织理论的共同立场。但是，管理行为对组织发展发挥的正向、积极作用，在相当程度上是由制度对管理行为产生的规约和激励等功能所决定的。制度理论指出，特定的制度产生于特定的行为过程中并作用于特定的行为者即制度参与者身上这是制度的基本属性。而作为有着特定价值取向要求的特定的公共管理行为(或称行政行为)，其表现样式、行为结果也都受相应制度规则的制约。这就意味着，在行为表现的动态意义或经验层面上制度对行为所产生的可预见、保稳定、促激励和强约束等功能，使公共管理行为最终展现出对于行政发展的重大意义。当然制度对于公共管理行为并

2、非都起着促进行政体系正向发展的功能为此就需要从功能分析的角度研究促进行政发展的制度规则。因为行政实践中存在着制度功能的反差现象即制度在行政运作的实践中产生了同拟制之初的功能定位相反的作用。一、制度特征与公共管理行为重大意义的，当数制度经济学派的理论家们了。这一观点在战后发展经济学中受到推崇。克拉克在有关经济发展的表现以及制约要素的分析中指出，不仅制度的进步是经济发展表现之一，而且，制度本身就是影响经济发展的一个重要因素。那么，行政学的各派理论又是如何看待制度规约与激励行为以促进发展这一重大议题的呢？首先，制度具备的规律性特征，即制度对于未来行为所起的可预见性功能，为行政发展目标的稳定获取奠

3、定了坚实基础。这是行政学理论中新旧制度主义的一致意见。譬如，韦伯就认为，法与制度的关键功能就在于提供了个人获益行为的可预计的机会。而新制度主义学者布罗姆利则直接指出，作为行为准则的制度，其功能在于“给人类相互关系带来秩序和可预测性”。埃莉诺在其有关公共经济的制度分析中，尽管选取的是产业分析、而非组织分析的视角，但她依然强调制度对于公共经济所起的这种预期性效应。当然基于制度之于公共管理行为具有可预见性作用从而对行政发展有着积极功效的理解，不同学派有不同侧重:旧制度主义强调制度的这项作用重在确保行政效率，强调行政官僚与行政强调这种规律性重在确保公共管理行为的效益，强调行政官僚与行政相对方对这种

4、制度的积极服从。其次，制度具备的稳定性特征，为行政组织及其成员提供了可靠的、有规则的行为，从而得以保证行政发展目标的稳步实现。在理解制度对于行政发展的重大意义时，必须以重复的、具有一定时间延续性的公共管理行为规则及习俗等为对象，否则，断续性的、“朝令夕改”的那些行为方式即便对行政发展起重大作用，也不能归入制度范畴之列，充其量不过是一种策略性行为而己。所以，在度量动态的行政发展过程中，即便从行为的互动模式角度理解制度，也必须强调这种动态的行为互动模式所具有的稳定性特征。否则，制度之于行政发展的意义只能是静态的行为规范要求，这是不具说服力的。即埃莉诺所谓的1制度就是人及其规律性和重复性的互动模

5、式。当然，基于制度对于公共管理行为具有保持稳定的作用从而对行政发展产生积极功效的理解，旧制度主义与新制度主义的理解也有不同侧重:从总体上看，旧制度主义较后者更强调这种稳定性特征对于行政发展的作用。但并不等于说它从根本上否认制度的动态性。而且，多数旧制度主义还十分强调惯例、习俗等更具稳定性特征的制度对于行政发展的重大作用。而就新制度主义内部而言，差异又是存在的：历史制度主义与社会学制度主义更强调制度的稳定特征对于行政发展的重大意义；理性选择制度主义较为突出制度的动态性稳定特征对于行政发展的重大意义。再者，制度具有的激励性特征，即制度可以引发行为者的行动动机以朝向行政目标或行政体系所期待的价值

6、方向努力，为行政发展动力的获取创造了条件。同旧制度主义的分析相比，新制度主义更加强调制度之于公共管理行为的这派。西蒙提出，制度能够向组织成员“提供一般性的刺激因素和注意导向器”，引导成员行为。至于旧制度主义学者，他们一般不仅较忽视制度之于公共管理行为的激励作用；而且还一般倾向于认为，行政制度所起的作用恰恰重在抑制官僚个性的发挥。这正是传统官僚制遭受批判的焦点。其实，通过强调制度的激励特征以分析合理公共管理行为对于行政发展所产生的正向促进功能，更多强调了制度研究的学科基础不仅在于政治学和法学，而且在于心理学。对此，旧制度主义学者布赖斯早在20世纪20年代初就己指出:研究制度就是研究那些以人类

7、天性的倾向为基础而被人创造出的制度，这些制度“使人类良善的倾向有较多发达的机会，而对于有害的倾向则加以防止”。®较为近代和现代的行政学者，无论人群关系学派的梅奥、马斯洛，还是理性选择学派的西蒙、埃莉诺等，都强调心理分析对于研究公共管理行为及其制度规范的重大意义。当然，必须切记的是分析制度在激励公共管理行为以利于行政发展方面，必须结合经济学的成本一效用(或效益)分析，而不能只着眼于心理学的动机分析。最后，制度具备的约束性特