小城镇人口状况与小城镇户籍制度改革

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1、小城镇人口状况与小城镇户籍制度改革小城镇问题是20世纪80年代初期中国学术界的一个研究热点，主要的研究成果是通过发展小城镇，用“离土不离乡”的方式解决中国农村的剩余劳动力问题。然而在80年代中后期，随着“民工潮”的出现，“离土不离乡”的局限显得突出。近年来政府对城镇化日益重视，希望通过在小城镇实施户籍制度改革，促进中国的城镇化。　　要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。　　　　一、小城镇户籍制度改革进程回顾　　农村改革后大量的农民进城谋

2、生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自

3、理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。　　1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城

4、镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。　　1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。　　2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇

5、，只要有合法固定住所、稳定职业或生活的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。　　在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对

6、农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。　　　　二、小城镇人口状况　　关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的

7、管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。　　表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口

8、规模上有比