城乡建设用地增减挂钩政策下的问题及对策分析

《城乡建设用地增减挂钩政策下的问题及对策分析》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

1、城乡建设用地增减挂钩政策下的问题及对策分析摘要：城乡建设用地增减挂钩政策出台后，各地在推行此政策过程中出现了耕地占补不平衡、农民利益得不到保障等问题，本文在分析这些问题的基础上相应给出了一些措施建议，以期为城乡建设用地增减挂钩工作的顺利进行提供借鉴。　　关键词：城乡建设增减挂钩农民利益　　　　1.城乡建设用地增减挂钩政策综述　　1.1挂钩政策的由来　　当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展的关键时期，建设用地供需矛盾十分突出。受制于我国耕地保护国策和土地利用规划，建设用地供给远不能达到城市扩张的需要，而在农村，居

2、民点分散、人均占地严重超标、“空心村”现象普遍，建设用地集约利用程度较低。在此背景下，国土部门制定了“城乡建设用地增减挂钩”政策（以下简称“挂钩”）。通过实施“挂钩”政策，一方面深入挖掘农村建设用地潜力，提高农村土地利用节约集约度，另一方面拓宽城市建设用地供地渠道，保证耕地总量动态平衡，推进城乡一体化进程快速发展。　　1.2挂钩政策的内涵　　“挂钩”工作是指依据土地利用总体规划，将拟复垦整理为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过土地整理复垦和建新拆旧

3、等方法，在保证项目区内各类土地(尤其是耕地)面积平衡的基础上，最终实现耕地面积增加、耕地质量提高、建设用地节约集约利用度进一步提高、城乡用地布局更加合理的目标[1]。通俗地讲，“挂钩”就是将城乡建设用地增、减挂起钩来，将农村建设用地的整理复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑，在相关政策和条件下，通过减少的农村建设用地置换等量的城镇建设用地。　　1.3“挂钩”政策的运行情况　　2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点省份，2008年以来国土资源部又分别批准19

4、省加入试点省份。根据国土部门对24个试点省份的调查汇总资料，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦农村土地3900hm2，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦农村土地2560hm2，约占下达周转指标的33%[2]。但随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，各地出现了诸多问题。　　本文对城乡建设用地增减挂钩政策试点地区存在的主要问题进行了梳理，归纳出普遍存在的共性问题，缤纷提出了解决问题的措施建议，为城乡建设用地增减挂钩政策的推行提供参考。　　2.“挂钩”过程中存在的问题　　2.1一些地方过分追求建设用地指

5、标，忽略了用地结构的优化　　一些试点地区对于指标的理解过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。在增减挂钩项目选址上，基本上是为了解决城镇建设用地指标紧缺的权宜之计，存在挂钩规划与土地利用总体规划不协调、与城乡规划不衔接、与相关规划脱节等问题。县市政府通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在，导致用地结构得不到优化。　　2.2整理出来的耕地质量差，不能满足耕地占补平衡　　耕地的占补平衡是指耕地在数量和质量上均达到平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题，即城镇建设占

6、用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地，虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，对粮食产量安全造成威胁。并与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。　　2.3资金缺口大，落实困难　　资金是决定“挂钩”工作能否顺利进行下去的关键因素。挂钩项目的实施前期一般需要当地政府投入启动资金，但建新区、拆旧区的群众补偿、土地整理、群众安置需要大笔资金进行垫付，很多政府因难以筹措足够的资金，影响了项目的顺利实施。特别是经济欠发达地区，地方政

7、府财力有限，要拿出这么一大笔前期启动资金十分困难。如果没有资金的保障，全面开展挂钩工作将非常困难。　　2.4农民的权益得不到保障　　目前许多地方出现了民房被强拆、农民被“上楼”、建新区布点不合理、拆旧区补偿标准过低、农民生活水平和生活质量得不到改善、宅基地转化后的增值收益被政府拿走等严重问题[3]。政策的推行演变成为一场新的圈地运动，挂钩政策成为政府以地生财的新途径，这违背了中央提出的城乡建设用地增减挂钩政策要“改善农村生产、生活、生态环境，促进新农村建设，统筹城建发展”的精神。　　2.5“挂钩”项目权属调整复杂

8、　　在农村居民点的安置过程中，有些可能集中安置，有些就地安置，有些需异地(跨村、社)安置，有些农民转为城镇居民，这就使得农村居民点的安置用地会使城镇建设用地和农村居民点用地交织、国有土地和集体土地交织，如果不能很好地规范土地权属的调整和确定，很可能导致土地资产的流失[4]。因此，在保障农民利益的同时，规范挂钩项目实施过程中的权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。　　3.“挂