“两规”协调下城镇建设用地目标设置研究

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1、“两规”协调下城镇建设用地目标设置研究[]运用文献资料法、曲线拟合法、主成分分析法、多因素综合法分析目前重庆市“两规”城镇建设的目标设置方法存在的问题，探索重庆市“两规”协调下城镇建设用地目标设置方法。研究结果显示，2020年重庆市城镇建设用地目标设置为26.71万hm2。重庆市应加强城镇建设用地目标的顶层设计，建立一套统一的规划管理制度和能够实现城镇发展目标的高度协调、统一、权威的规划制度体系。[关键词]城镇建设用地；“两规”协调；目标设置；多因素综合法[]F301.24[]A1引言在国外，一般不存在城市规划与土地利用规划协调问题，

2、规划的决策行为都由统一的国土规划层次的控制约束并加以解决。我国由于受历史因素影响，城乡总体规划和土地利用总体规划分别由住建部和国土资源部编制，两规在规划目标设置、用地分类、基础数据统计口径、技术路线方法等方面存在一定差异。国内相关学者对“两规”协调方法进行了相关探索。朱才斌、尹向东等通过深入讨论“两规”的协调机制，提出了“两规”协调体系的初步构想；毛克庭以南京市为研究对象从规划编制的技术规范、表现形式等方面阐明了“两规”衔接上的障礙，并深入分析其原因及排除障碍的思路；陈银蓉，张颖认为“两规”衔接的切入点应从规划编制的层级来寻求，并提出

3、了相关的解决措施；陈艳红，王晓明[6]等认为造成“两规”内容打架、实施困难主要受技术标准、规划体系等因素限制；林坚，柳巧云等认为“三要”用地需求的快速增长，导致“两规”建设用地需求不协调。山凌，崔许锋认为当前城镇化的各种问题与城镇化发展不相匹配，“两规”无法解决这些问题。孟鹏，冯广京等通过综合“土地利用冲突与’多规融合’研讨会”相关专家研讨，提出“多规融合”的原则和方法。邱道持，刘力等以重庆市渝北区为研究对象，构建了双因素预测模型，提出了渝北区城镇建设用地配置方案。综上，国内学者主要进行了以下几方面的研究工作：一是从多方面论述了“两规

4、”的相互关系，研究了“两规”内涵。二是比较清晰的地阐明了“两规”衔接上的障碍，并分析其原因及排除方法。三是从通过构建相关模型，探索了城镇建设用地目标设置方法。目前，城乡总体规划跟着城市建设项目走，而土地利用总体规划跟着城乡总体规划走的“规划圈怪”依然存在，规划的龙头地位没有得到完全发挥，要改变目前这种尴尬的局面，设置“两规”统一的城镇建设用地目标成为必然。本文通过探索重庆市“两规”协调下统一的城镇建设用地目标设置，以期为国土管理提供有益借鉴。2现行”两规”城镇建设用地规模控制指标评价2.1现行“两规”目标设置方法2.1.1城乡总体规划

5、。城乡总体规划的目标设置主要采用人均定额法，依据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中的城镇人均建设用地指标，结合规划末期预测人口即可得出规划期城镇建设用地面积。土地利用总体规划中人均定额法与城乡总体规划一致，主要区别在于使用的基础统计口径不一致。公式2为趋势分析法，U代表规划期城镇建设用地面积，X代表规划时间序列，a和b代表系数，c代表常数项。公式3为驱动因子分析法，X1、X2、……、Xn分别为影响因子，a、b、c、……、m分别为影响因子权重。2.2现行“两规”目标设置评价2.2.1目标设置思路不协调。土地

6、利用总体规划中目标设置思路，是基于总量控制下的目标逐级分解。土地利用总体规划中，国家和省级预测的城镇建设用地指标作为宏观把控的约束性指标，市级、县级、乡镇级的预测规模均在约束性指标内确定，预测规模采用的是自上而下的控制原则。城乡总体规划城镇建设用地目标设置思路是保障经济发展，尽量把城镇做大，采用自下而上的方式，控制中心城区规模。2.2.2目标设置方法不协调。土地利用总体规划中目标设置以总量管控为主，各层级的目标设置总规模不能高于下达目标值，市级层面目标设置方法较多，城镇建设用地预测一般采用以人定地法，趋势分析法，定额指标法；县级层面城

7、镇建设用地目标设置采用总量测算法和定额指标法；乡级层面主要落实上级规划城镇建设用地布局，依实际需求划定城镇建设用地扩展边界。城乡总体规划的目标设置主要是针对中心城区，对中心城区以外的地区未设置，设置方法采用人均定额法。2.2.3与实际用地需求不协调。以重庆市江津区为例，根据《江津区土地利用总体规划（2006～2020年）中期评估》，重庆市下达给江津区城镇建设用地规模不超过8000hm2，江津区在规划的前6年，已经使用了6232.21hm2，使用率为77.90%；剩余9年规划期，城镇建设用地空间仅为1767.79hm2，剩余率为22.1

8、0%。此外在“两规”用地规模方面同样存在问题。例如：目前重庆市政府已批准各区县城市总体规划城市（城镇）建设用地规模为2361km2，市政府已批准各区县土地利用总体规划确定的城镇工矿用地规模为2346km2，城镇建设用地缺