关于乡镇管理体制改革的思考

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1、关于乡镇管理体制改革的思考改革开放三十年来，农村经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成绩。同时，随着市场经济力量的不断渗透与发酵，农村社会的政治、经济关系和组织结构也在发生日新异的深刻变化，呈现出许多新的矛盾。当前，大家比较认同的一个问题，就是传统的乡镇行政管理体制与运行机制犹如一位老态龙钟、步履蹒跚的长者，已经明显地赶不上吋代进步的迅猛节奏。倘若这个深层次的矛盾问题得不到有效解决，势必影响农村社会主义市场经济的繁荣发展，阻碍我们去实现全面建设小康社会的奋斗进程。现在的乡镇政府在运行中有三个特点：一是“任务型政府”。乡镇儿乎没有主动权，基木上是被上级政府及职能部门以泰山

2、压顶之势所支配。数不清的“责任状”，当不完的“责任人”，日常工作就是围绕领导布置的各项“中心”任务转，一年四季疲命奔波于屮央、省、市、县规定的各种升级达标的评比、考核事务之屮。二是“经济建设型政府”。政府直接充当市场主体而从事经济活动，上世纪80年代是兴办乡镇企业搞工商经济，90年是调整产业结构“逼”民致富，现在则是全面招商引资促GDP快速增长。在一些地方，招商引资被纳入“一票否决”范围，单位分任务，个人定指标，并与工资紧密挂钩。三是“全能型政府”。政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。在这种背景之卞，机

3、构繁多、人员庞杂和“政经不分、政社不分、政事不分”的现象便成了理所当然。为什么乡镇政府曾经多次“减肥瘦身”却总是成效甚微？根本原因就在于上级交办的事情多、责任大,处处得有机构管，事事得有人员干。哪一项工作不到位，乡镇政府都无法交待。乡镇处于权力末梢，行政资源薄弱，过去主要依靠极不稳定的农业税、地方工商营业税和农民的“三提五统”来支撑乡镇政府正常运转，维持农村社会的公共服务支出。这也叫做“靠山吃山，靠水吃水”，吃不饱“皇粮”便吃“民粮”。农村税费改革之后，乡镇政府赖以生存的财源呈现出“枯竭”和“断流”局面。“一级政府，一级财政”的制度设计在绝大多数乡镇已经悬空。虽然中

4、央和省级政府空前地加大了财政转移支付的力度，但上面给的“银子”并不足以弥补乡镇财政减收所形成的实际缺口。工资尚靠“乞讨”，公共服务更无着落。通俗说法是：“管了吃饭就管不了做事，不吃饭没人做事，吃了饭没钱做事”。这就必然导致责任与权利严重不对等，目标与手段明显脱节。在乡镇，“条条”与“块块”间的矛盾冲突也十分突出。按理讲，乡镇政府对辖区内的社会经济事务拥有行政主体地位，并相对独立地行使执行权、管理权、制令权、保护权，管理区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等方面的行政工作和其他事务。但在现实屮，许多重要的管理职权与执法功

5、能根据国家有关法律和政策的规定并不在乡镇，而在县以上政府的职能部门。这就决定了乡镇政府不是一个完整的政府层级。传统的“七站八所”，一般都是县市政府的职能部门延伸到乡镇的派出机构。不同的职能部门有着自己的利益诉求，经常各吹各的号，各唱各的调，这就更加严重地肢解了乡镇政府原本就很微弱的管理职能。缺乏法律依据、行政手段与财政实力的乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”A的各种行政资源，并行使正当的管理权力，几乎只是个空有其名的“稻草人”。然，乡镇政府也不总是只当“挨骂受气”的“小媳妇”，对于自己所管辖的行政村则又是一个颐指气使的霸道“婆婆”。尽管《村民自治法》已经颁行了好

6、多年，但在很多地方，乡镇政府与行政村实际上是一种上下级性质的隶属关系，乡镇仍然可以随吋向行政村下达各项行政命令、布置各项工作任务，将自己高高地凌驾在村民组织之上。一些乡镇干部“为民作主”的思维模式和乡镇政府主导一切的行为方式没有与时俱进地得到转变，口头上支持村民自治，行动上“放碗不放筷子”。在这种情形下，村民自治制度的发育自然十分缓慢与艰难。这不是哪一个乡镇干部的过错，而是整个体制机制作用的结果。A前乡镇政府职能履行过程中的困难状况，可用“四有限、四无限”来概括：一是有限的职权，无限的责任；二是有限的财权，无限的事权；三是有限的作为空间，无限的作为要求；四是有限的自

7、主，无限的被动。面对市场经济条件下农村社会的各种新情况、新矛盾，“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的叹息之声不绝于耳。许多基层干部的思想十分困惑，角色非常尴尬。不管吧，良心、党性和责任感不允许；去管吧，又缺乏有效手段和力量，甚至违背法规和政策，真是进也难退也难。税费改革虽然极大地减轻了农民负担，稳定了农业生产，缓解了干群关系，但乡镇政府管理功能软弱化、虚拟化和干部队伍思想混乱、行为迷茫的各种“病象”也在全面显现。乡镇政府向哪里去？基层干部怎么当？农紂工作如何做？一句话，作为上层建筑的乡镇体制与机制，如何通过改革创新以积极应对农村经济社会的