对在华境外非政府组织的分类财务监管研究

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1、对在华境外非政府组织的分类财务监管研究　　　　摘要：在华境外非政府组织具有活动目的多样性、组织形式复杂性及活动领域广泛性等特征，使得政府对境外非政府组织的财务监管制度难以统一。按照组织性质将在华境外非政府组织分为公益性和互益性两类，根据各自的特征构建差异化财务监管模式，在此基础上，完善分类财务监管的配套措施，形成一套完整的分类财务监管体系，有助于政府公共管理资源的优化配置，促进境外非政府组织在我国的持续健康发展。下载论文网/3/　　关键词：在华境外非政府组织；财务监管；分类　　中图分类号：文献标识码：A文章编号：1003-7217（2016）03-0083-06　　一、境外非政府组织

2、在华活动的概况　　在1949～1978年间，受到国际国内形势影响，几乎没有境外非政府组织（简称境外NGO）在中国活动。改革开放以后，这种局面开始转变，政府采取灵活多样的方式使社会组织合法化，境外NGO开始进入中国。90年代中期起境外NGO加快了进入中国的步伐，尤其是在1995年中国举办第四届世界妇女大会之后，各种面貌和形式的境外NGO为公民社会增加了多样性和复杂性。目前，境外NGO在中国开展的活动已经具有一定的规模，在我国所发挥的作用和影响不可小觑。　　境外NGO在华活动的作用具有两重性：一方面，境外NGO给中国带来了大量的资金，在扶贫帮困、灾难救助等方面发挥了积极作用，同时带来了先

3、进的技术和管理经验，对国内非营利组织的发展起到了一定的促进作用。但是，另一方面，少数境外NGO广泛收集我国政治、经济和社会发展的各种信息，深入我国边境地区进行社会调查，借机对我国进行渗透与破坏，并在国际社会制造舆论，严重危害了中国国家安全和统一。例如，2008年2月27日，“国家民主基金会（NED，NationalEndowmentforDemocracy）”接受了达赖集团“九?十?三运动”紧急申请资金的请求，并向其提供了大量的资金援助[1]。境外NGO在华开展的这些活动，使我国政治、经济和社会的发展受到了较大负面影响，同时也不利于境外NGO在我国的健康发展。　　财务是境外NGO得以

4、发展的基础，对境外NGO财务监管不力是导致上述负面事例滋生的一个重要原因。境外NGO屡屡对境内的违法活动提供资金支持，也证实了政府对在华境外NGO的财务监管存在问题。由于境外NGO具有活动目的多样性、组织形式复杂性及活动领域广泛性等特征，使得对境外NGO的监管难度大大增加，很难统一监督管理制度。因此为了使监管更具有针对性，有必要对在华境外NGO按照组织的性质和目标进行分类，即分为公益性在华境外NGO和互益性在华境外NGO，进而对两个类别的境外NGO制定不同的政策法规，实施宽严有别的财务监管手段，将会大大提高监督管理的效率。　　二、在华境外非政府组织现行财务监管存在的问题　　（一）监管

5、主体不明确，政府职责不清　　目前，我国对境外NGO实行的是双重管理制度，即在同一行政层级上就存在两个监督管理部门（登记管理机关和业务主管单位）同时对境外NGO进行管理。其中，登记管理机关主要负责境外NGO设立代表机构的登记、开展临时活动的许可等，并对境外NGO在华活动的情况进行年度检查，对违法行为进行查处；业务主管单位的主要职责是对境外NGO代表机构的设立、临时活动的开展、新项目的实施等提出建议，对境外NGO及其代表机构依法开展活动进行监督指导，同时，要协助公安机关等部门查处境外NGO及其代表机构的违法行为等。　　由于双重管理制度仅赋予了两个主管单位监管权，却没有明确其义务，致使境外

6、NGO能否获准登记的前提是找到一个愿意承担责任的业务主管单位，而业务主管单位在衡量组织是否满足登记的条件时，往往关注的是该境外NGO能够为业务主管单位带来哪些利益，以及其发展可能会带来的政治风险和责任。因此，境外NGO的注册审批就过多的依赖于管理机关的主观意图，导致有些已经满足登记条件的组织不能够合法化，最终导致大批的社会组织法外运行。与这种繁杂的登记手续相反，一经获得批准注册成为我国合法的境外NGO即可高枕无忧，对其活动开展缺乏必要的引导和政策支持，对其行为的监督管理也极为有限。　　（二）法律体系不健全，法制化程度低　　境外NGO在中国的活动已经初具规模，其活动领域逐渐涉及救灾、教

7、育、环保、卫生、贸易等社会生活的各个方面。在华境外NGO作为承担一定公共责任的社会组织，其活动应当受到法律的保护规制，在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。然而，从国内理论与实践来看，我国目前仅有《外国商会管理暂行规定》（1989年6月）、《基金会管理条例》（2004年3月）两部法规对境外NGO在华活动提供了监管依据。并且，这两部法规实质上是按照组织的形式，将在华活动的境外NGO简单的分为境外基金会和外国商会两种类型进行管理[2]。对于多