浅议我国行政立法权限的划分

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1、浅议我国行政立法权限的划分：D922.1文献标识：A：1009-4202（2011）05-314-02　　摘要我国的行政立法工作已经取得了很大的成就，但是在实践当中还存在着不少问题，尤其在行政立法的权限划分方面。经济特区的双重立法权问题又是其突出表现。问题的解决应该以实用主义的态度寻求实践层面的最佳妥协。　　关键词行政立法权限划分双重立法权　　　　一、我国行政立法的权限划分　　在我国，行政立法权限的划分包括：行政法规与法律立法权限的划分；行政法规与规章的权限划分，包括行政法规与部门规章的权限划分和行政法规与地方政府规章的权限划分；地方政府规章与地方性法规的权限划分；地方政府规章与

2、部门规章的权限划分。上述立法权限的划分，根据宪法、组织法、立法法的规定，其各自的立法权限边界规定的比较清楚，基本上可以做到有法可依。　　（一）国务院与全国人大及其常委会立法权限的划分　　我国现行宪法和组织法关于法律与行政立法的权限划分原则是“根据”原则。现行宪法第89条规定：国务院“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。可见，宪法对国务院的立法活动，是以“根据”为原则的。　　对于此“根据”原则的理解，学界一直存在着不同的理解，分歧很大，主要观点包括“依据说”、“授权说”、“职权广义说”和“职权狭义说”①。从行政管理的实践来看，不能按照字面的意思去理解“根据

3、”原则。行政立法在法律缺位的情况下即行制定的情况大量存在，即从实证的角度说明，行政立法可以在法律缺位的情况下径行制定。国务院可以在全国人大及其常委会尚未制定法律的情况下制定行政法规。而行政法规与法律之间的立法权限划分，应当遵循法律保留的原则。《立法法》第8条规定了法律保留的范围，第56条规定了行政法规的立法权限范围。　　（二）行政法规与规章的权限划分　　首先，对于行政法规与部门规章之间的权限划分，我国宪法只有原则性规定，没有具体规定二者之间的权限范围。学界对此存在着不同的理解，包括“根据说”、“职权说”和“自主说”②。统合《宪法》第90条第2款、《立法法》第71条第1、2款的规定

4、，部门规章必须在事前存在上位法的情况下方才能够制定。因为如果说国务院制定行政法规的时候存在职权性主动立法的话，国务院部门则根本不具有这种主动性的职权性立法。其次，行政法规与地方政府规章之间的权限划分。统合《地方政府组织法》第60条第1款和《立法法》第73条第2款的规定，地方政府的行政立法权限，既包括执行性立法权，也包括创设性立法权限。拥有行政立法权的地方人民政府可以在行政法规缺位的情况下自行制定行政规章。　　（三）地方政府规章与地方性法规的权限划分　　如同行政法规相较于地方政府规章的关系一样，地方政府规章既可以在先前存在地方性法规的情形下加以制定，也可以在不存在相应的地方性法规的

5、情形下径行制定。从行政立法的实践来看，某一事项是通过地方性法规的形式还是通过地方政府规章的形式加以规定，存在着不同程度的随意性。而立法法对此保持着沉默的态度并没有做出明确的权限划分之规定。其原因在于：地方政府规章能否对相关问题做出相对于地方性法规的创设性规定，既取决于该事项的性质，也取决于地方权力机关的现实考虑，而且地方国家权力机关的考虑是非常重要的。　　从技术层面来看，我国宪法和法律对立法权限的划分主要由三部分构成：立法权限主体、立法权限形式和立法权限内容。如果仅从主体和形式上来区分各自的立法权限，相对来讲是比较容易的。现行的立法权限体制主要就是由这两部分组成，行政立法权限的划

6、分也受其影响，与其保持一致。但是在实践中，这种划分并不能有效解决问题，因为立法权限划分的实际要求还应包括立法事项即立法内容的归属的确定。　　显然，宪法与法律并没有很好的解决这个问题，而在实践中立法也过多地体现了小团体的利益而非大多数人的利益：（1）立法过多地体现部门利益。立法机关与行政机关以及政府各部门之间的立法权限关系缺乏明晰的界限，为各部门通过自行立法谋取自身利益创造了客观条件。目前，国务院制定的行政法规上千件，国务院各部门和地方人民政府制定的规章多达几万件，如此庞大的行政立法调整的社会关系涉及整个社会的各个领域和各个方面。各部门在制定行政法规、规章过程中，都想扩大自己的行政

7、事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力，结果必然导致各部门法律和法规、规章相互冲突。（2）立法过多地体现地方利益，尤其在地方立法当中。按照我国现行的立法体制，地方人大和地方政府分别享有地方性法规和地方政府规章的制定权，地方立法权事实上由地方政府的各个部门掌握。由于立法的透明度不高，公众参与不够，上级立法监督滞后与软弱，地方和中央之间的职能和立法权限关系缺乏清晰的界限，政府权力与民间权力的边界划分不清，为地方自行立法谋取本地利益创造了客观条件。　　二、经济特区的双重立法权问题　　何