地方政府行政分权改革的思考

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1、地方政府行政分权改革的思考：当前，行政体制改革已经进入到一个新阶段，推进决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的的政府改革，成为了新一轮行政体制改革的突破口。本文在总结2001年深圳的行政分权制改革的经验的基础上，阐析地方政府行政分权改革成功的制度前提：党政权限有效界分，中央地方合理分权，行政层级适度减少，行政职能分层厘定。关键词：地方政府 行政分权 改革 ２００８年２月２７日，中共中央通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，在这个谋划、指导我国新一轮行政管理体制改革的的纲领性文件中，强调要“按照精简统一效能的原则

2、和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”在这里，行政权自身的适度分权和合理配置问题成为了新一轮行政体制改革的一大突破口。行政分权的提出，一方面借鉴了国外政府管理的先进经验，另一方面也是前些年地方政府试验性改革的经验提升。早在上个世纪末，我国已经在海南洋浦进行了行政分权的试验；随后，深圳也进行了类似的改革。本文在简略述评2001年深圳行政分权改革的经验的基础上，分析地方政府实行行政分权改

3、革的制度前提。一、深圳的行政分权改革和洋浦开发区1994年在初创时期及中央政府特别授权的特殊条件下一步到位式的改革不同，深圳是在新世纪到来以后，在自身经济社会发展和行政体制比较定型的时期接受这一试验任务的，所以不仅方案设计非常谨慎，而且，作为全国试点之一的市政府还先期探索了在个别政府部门内部进行浅层次的小试，这就是自2002年起在交通局一个部门进行的政策与执行分开试验。深圳的交通运输行政管理多年来一直实行的是大系统管理模式，一个交通局(原为运输局)的管理职能相当于原来的几个国家部委的职能延伸到地方政府部门内容的总和，例

4、如交通部、铁道部、邮政总局、民航总局、信息产业部的职能等，共履行铁路、公路、水路、公交、物流、电讯、邮政、航空、港务等等19项管理职能，是一个“大部制”式的职能部门，因此原来内设处室超过了20个，基本上都是横向切块式的综合处室。其中的多数处室都既有政策性职能又有执行性职能。不仅如此，在深圳市交通局下面，深圳市每个区还设有一个交通分局，区分局的机构设置和市局基本上对口，职能也大致上是市局职能的原版复制，各种业务都在低一个层级上展开，形成一个个五脏俱全的“小麻雀”。改革是将深圳市的整个交通管理职能集中起来，取消原综合性的各

5、区分局。管理职能在按大类横向划分的基础上进行纵向切分，即在区分综合性职能块的基础之上，在每个职能块内设立决策(政策制定)机构，这些决策机构全部是市局机关的内设机构。决策机构除常规的办公室、政工人事、法制等共性部门外，其它都是类别性部门，例如港口处、空港处、运输处等，加上后来和港务局的部门合并过来的机构，总共10个。这些决策机构形成市局主体。在这些决策机构之外，其它所有机构经过归并整合，放到执行机构、服务机构以及直属机构系列，不再是区的分局或市局的内设机构，而是相对独立的分局和专业服务机构。执行机构实行专业化管理，包括客

6、运、货运、港航、机动车服务市场、运政、出租汽车管理、规费征收等方面。服务机构包括了分布在市区的5个办事处，负责交通业务的申请、审查和发证服务。这样，深圳的交通运输行政管理就划分了决策、执行和服务二个纵向层次，并以这种特殊方式实现了决策与执行的分开（改革后的深圳市交通局机构设置见下表）。深圳市交通局决策、执行、服务机构与直属机构设置决定机构执行机构服务机构直属机构办公室、政工人事处、财务审计处、法制处、规划建设处、运输处、港口处、空港处、物流发展处、安全技术处客运管理分局、货运管理分局、港行管理分局、机动车服务市场管理分

7、局、出租小汽车管理分局、运政监督分局、深圳市交通运输应急指挥中心、规费征稽办公室爱国路办事处、沙头角办事处、滨河路办事处、南头办事处、交通大厦办事处引航站、路隧建设管理办公室、公路客货运输服务中心、交通运输培训中心、交通信息服务中心、智能运输中心、交通场站建设管理中心、铜鼓航道建设办公室、港口工程质量监督站、广东船舶检验局深圳分局、公路工程质量监督站除了在交通局、规划局等个别部门改革试点之外，深圳市还为政策与执行分开改革全面铺开进行了其它的基础性、过渡性准备。2001年，深圳对市、区、镇三级政府都进行了机构调整，不久后

8、又将城市化进程体现在行政架构上，取消了镇一级政府，统一改为各所在区政府的街道办事处，全市完全按城市体制进行行政管理，改三级政府结构为两级政府结构。在此基础上，为了强化市政府的政策和监督职能，而将具体执行、服务性职能下移到区级政府：从2003年4月1日起，市政府有关职能部门把固定资产投资、外商投资审批、环保、工商、组织机构代码、消防