地方政府社会治理持续创新问题研究

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2、在逻辑与基本涵义　　21世纪以来,中国社会管理体制在改革中前行。中共十六大提出了“全面建设小康社会”宏伟目标,此后,十六届三中全会号召“统筹社会建设和管理”,十六届六中全会强调“着力发展社会事业,完善社会管理,推动社会管理体制的改革与创新”,十七大制定了“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,十八大进一步发展为“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”。　　2013年十八届三中全会开创性地提出“创新社会治理体制”指导理念。上述社会治理方略的演进,表明中国开始了由以单向管制为特征的社会管理体制,向以多元互动为核心的社会治理体制转变进程,

3、与此呼应,地方政府社会治理创新实践浪潮涌动,新做法、新经验迭出不穷。　　作为宏观社会治理体制改革的关键环节,地方政府社会治理创新是建立在多重政治发展逻辑交汇点上的必然性历史选择,而非运动式政治浪潮。首先,在主体勘定方面,社会治理体制转变不仅需要顶层设计指引方向,更需要微观性创新实践去探索可行路径。因此,在微观先行的政治发展逻辑作用下,居于国家政权与社会力量交汇互动场域中的地方政府,不仅肩负着执行国家政策、统合社会资源和协调社会关系等职责,还扮演着为政治与行政体制改革积累经验、探索路径的重要角色,必然应成为社会治理体制改革的先行者。其次,在理念选择方面,作为一种既有“管理”绩效,又有“

4、参与”民主的新型行政模式,“治理”既能应对全球化和不确定社会的风险,实现转型社会对政府管理绩效的要求,又能化解合法性困局,满足日益高涨的民主诉求,因而替代了原有的“管理”模式,成为推动社会以及国家现代化前行的价值理念。再次,在方式遴选方面,相较于注重制度整体变迁的“改革”,体现微观调整的“创新”更符合我国政治发展现状,更容易为地方政府认同,因而成为推动社会治理体制转变的重要路径。　　从社会管理转向社会治理,蕴含着时代诉求和内涵的转变。本文尝试将地方政府社会治理创新定义为以调整社会关系、协调社会利益、化解社会矛盾、维护社会秩序为目标,以有序的合作关系为基础的地方政府与多元社会主体协同展

5、开的探索社会事务治理新方法与新模式的创造性实践行为。　　(二)地方政府社会治理创新的内在动因与实践路径　　首先,既有制度的缺陷是地方政府社会治理创新的内在动因。地方政府社会治理创新的动因呈现出多样化特征。总的来说,“社会环境的变迁是引发创新的外部动因,地方政府对于创新利益最大化的诉求是引发创新的主体动因,而引发创新的最根本内在动因则在于现有制度及其结构的内在缺陷所引发的制度供给不足方面”[1]。具体而言,在“全能政府”和“国家本位”理念影响下,政府惯于采取政治统治的方式审视社会事务管理活动,将政府职能视为这一活动的唯一属性,在通过相关政治秩序制度化的方式将社会资源合法地集中到自己手中

6、的同时,从根本上祛除了多元主体参与的可能性。这种制度化的管理模式在特定时代有其合理性,但是在社会全面转型情境下却渐露疲态:僵化、非均衡等缺陷愈发明显,亟待符合时代要求的改革创新来赋予其活力。　　其次,制度创新是地方政府社会治理创新的实践路径。制度创新,是对制度安排的正向性修正、变动或更替。制度创新是对“供给障碍、实施困境以及变迁问题”[2]等制度缺陷作出的反思与回应,因而成为地方政府治理创新的目标和实践路径。“作为系列化的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,制度构成了社会存在的基础———即政治、经济秩序中合作与竞争的框架体系”[3],因而从宏观上来审视,“中国政府的改革过程,实质上就

7、是中国各级政府推动制度创新的过程,是旧制度安排被取代的过程”[4],全面深化改革的总目标“国家治理体系和国家治理能力的现代化”的实质,也可以理解为国家的制度体系和制度能力的建设。简言之,制度创新是完成地方政府社会治理模式转换的应然性实践路径,也是构建国家制度体系,实现国家治理体系现代化的必由之路。　　　　二、制度伦理:制度创新的核心价值取向　　(一)制度伦理的内涵　　从本质上来看,对公共生活秩序的引导和整合是制度所肩负的根本职责。但是并非所有的制度都能够完