可供选择的失业保障改革思路—组合式失业保障体系

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2、出一种新的失业保障思路供研究讨论:放弃失业保险制度,将对失业者的生活救济、就业指导与培训服务等项保障职能进行分解,由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担,形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。我们所建议的基本体制框架是:    1.全面推行雇主补偿制度  雇主(用人单位)是产生失业问题的责任主体之一。放弃失业保险后,雇主不必再缴纳保险费用,但雇主仍必须承担相关责任。我们的意见是全面推行解雇补偿制度。即,如果雇主要解雇员工并使之成为失业者进入社会,则必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一

3、定数量的补偿费用。鉴于目前已经比较全面地实施了劳动制,解雇存在合同到期解雇(不再续签)及合同不到期解雇两种基本情况。我们的意见是,合同到期,只要雇主不愿继续续签合同,均应给予补偿;雇员个人不愿续签合同的不予补偿。合同未到期时,因雇主原因提前解雇员工的,除给予解雇补偿外,还应另外追加雇主违约责任赔偿。当然,雇员违约也应承担相关责任。  全面推行雇主补偿制度的意义有二:一是通过给予失业人员一定数量的补偿,可以对失业者及其家庭的生活水平变化起到一定的缓冲作用。二是要求雇主承担解雇补偿责任,可以在一定程度上约束

4、雇主随意解雇员工的行为,有助于缓解失业压力。  毫无疑问,雇主补偿制度的实施必须以修改现行为基础。1994年7月通过的《劳动法》及某些具体政策,如1994年12月由原劳动部制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等,只涉及到合同未到期的解雇问题,而且也不够规范。因此,《劳动法》的有关条文需要修改。在此基础上才可以制订出具体的雇主补偿实施条例。将来出台《劳动合同法》时,也应当将雇主非违约补偿作为重要内容写入;对解雇程序、赔偿责任、赔偿标准的规定要尽可能细化,使之具有可操作性。雇主补偿及违约赔偿的具体标准

5、可以进一步研究。  除雇主应对被解雇人员进行补偿外,政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策,比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚,对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠等等。    2.失业人员的生活保障由社会救济体系承担  对失业人员的生活保障是失业保障的核心问题。根据中国的国情,有关问题可以通过强化社会救济体系来解决。即放弃失业保险后,进一步完善现有的城镇最低生活保障制度,形成一套面向全体社会成员(目前主要是城镇居民)的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业陷入贫

6、困,就由社会救济体系提供救助。与失业保险有区别的是,社会救济体系所提供的救助只以家庭人均实际生活(收入)水平为标准,而不以就业状态为依据。  其实在保留失业保险的情况下,社会救济制度也是必不可少的、而且也是必须组织好的最后一道安全网。因此,放弃失业保险,在生活保障方面代之以社会救济,突出的意义在于它能够在持续的高失业水平下,避免失业保险可能面临的收支不平衡危机;同时还能够确保包括失业者在内的城镇所有居民的基本生活。虽然由社会救济体系承担对失业人员的最低生活保障职能,会提高对社会救济体系的压力,但与失业保

7、险、社会救济并存的体制相比较,总支出水平应当会大幅度降低。这是因为失业保险通常只根据受益标准为失业者提供保险金,并不考虑失业者事实上贫困不贫困;社会救济则以居民家庭实际生活水平为根据,实际需要救济的人员数量较少,支付标准通常也低于失业保险金的水平。  推崇失业保险的人士通常强调失业保险的缓冲作用,即通过给付一定时期高于社会救济金的失业保险金,可以避免失业人员家庭生活水平的急剧下降。我们认为:第一,通过雇主补偿制度可以在一定程度上解决这一问题;第二,考虑到中国劳动力参与率较高的现实,对这一点没有必要过分强

8、调。西方很多国家居民家庭通常是一个人就业,如果这个人失业,就会导致家庭收入水平的急剧下降。中国家庭成员不工作的很少,家庭成员之间的相互保障意识较强,失业家庭的自我缓冲能力明显高于西方国家。因此,只提供最低的生活保障不仅可以被接受,也有利于强化人们的自我保障意识,弱化人们对政府和社会的过分期望,具有更强的再就业激励机制。  从角度看,在同时存在失业保险制度和社会救济制度的情况下,不仅要对失业者的失业状态进行认定,还要对救助对象

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