新型城镇化时期我国建设用地拓展的路径选择与

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1、新型城镇化时期我国建设用地拓展的路径选择与我国长期以来实行低价征地建设用地扩张模式，现阶段许多地方新增建设用地指标透支严重，陷入耕地保护与城市发展两难困境，传统征地模式不可持续，转变土地利用方式迫在眉睫。文章基于亨利·乔治涨价归公理论，对该理论的产生、发展与实践进行总结与归纳，并选取几种典型改进模式(台湾市地重划、区段征收及深圳整村统筹土地整备)进行重点阐述，在此基础上提出我国新型城镇建设用地拓展的路径选择与政策建议，为破解我国现阶段城市发展面临的土地困境提供参考和借鉴。一、引言我国长期以来实行的低价征地模式，不仅造成土地资源的粗

2、放低效利用，土地资源浪费严重，而且造成政府对土地财政的极大依赖，引发的社会矛盾日益突出。现阶段许多地方新增建设用地指标透支严重，陷入耕地保护与城市发展的两难困境，传统征地模式不可持续，转变土地利用方式迫在眉睫。世界发达国家及我国浙江、广东等地的实践经验表明，在新增建设用地资源有限的条件下，城市发展由外延扩张转向内涵挖潜，通过改革创新土地管理制度，盘活存量建设用地，对低效用地空间进行二次开发，促进存量用地的高效可持续利用，是我国实现新型城镇化建设的必经之路，也是破解现阶段我国城市发展困境的必要手段。本文基于亨利·乔治涨价归公理论，对

3、该理论的产生、发展与实践进行系统总结与归纳，并选取几种典型改进模式(台湾地区市地重划、区段征收及深圳市坪山新区“整村统筹”土地整备)进行重点阐述。在全面剖析几种模式的基础上，提出我国新型城镇化时期建设用地拓展的路径选择与政策建议，为破解我国现阶段城市发展面临的土地困境提供参考和借鉴。二、亨利·乔治理论及其发展1.亨利·乔治理论的诞生。19世纪，美国工业化快速发展，生产力极大提高，但这并未给普通民众的物质与精神生活带来满足，工人阶级的生活反而愈发贫困，社会贫富分化矛盾进一步加剧，引发了大量社会问题。在此背景下，美国经济学家亨利·乔治

4、于1879年发表《进步与贫困》一书，提出土地增值收益理论，以缓解当时严峻的社会冲突。他认为，土地价值之所以增加，是社会人口集聚和生产集中的结果，并非个人劳动结果，因此土地增值收益应归全社区所有。由于缺乏社会利益公平分配机制，造成了“社会越进步，民众越贫困”现象，乔治主张通过设计一种税收制度实现土地增值社会共享，他提出“征收单一地价税”的概念。2.亨利·乔治理论的发展。亨利·乔治关于单一地价税的主张在当时影响颇广，通过这种方式能够最大限度地消除社会贫富差距，从而实现社会公平。但是单一地价税的实施遭受了重大阻碍，一方面，单一地价税难以

5、形成一套有效的实施机制;另一方面，单一地价税在重视公平的基础上，对效率考虑不足，导致推行困难。虽然亨利·乔治单一地价税的主张在实践中遭遇困难，但他的思想依然影响深远，对后来许多学者的研究产生了重要影响。3.亨利·乔治理论在各国的实践。在美国，学者受亨利·乔治理论影响形成土地价值捕获理论，由此衍生出一系列用于土地开发、城市建设与管理、公共物品提供的政策性工具，比如：土地发展权转移制度、土地储备、开发权交易、特别受益费等，用以调节由政府规划导致的土地增值不公;在英国，亨利·乔治理论的典型发展是规划得益制度，规划得益制度是指地方规划部门

6、在授予规划许可的过程中，规划申请人(通常是开发商)必须付出一定的利益，利益的表现形式可以是实物、现金或是某种权益;在日本，受亨利·乔治影响而形成了受益者负担制度，日本《旧都市计划法》第6条规定，对于道路、河流、给排水设施等公共品，从特定公共项目中获得正外部性影响的受益者，应该在受益的同时，负担项目的建设成本，一般通过税收或特别负担金的方式;在台湾，孙中山先生受亨利·乔治思想的影响，在台湾实行“平均地权，涨价归公”土地政策，后来逐步形成市地重划、区段征收制度，用于解决城市发展中的土地问题，这两项政策成为政府进行城市公共基础建设和筹集

7、建设资金的主要手段。4.亨利·乔治理论的改进。亨利·乔治理论建立在涨价归公的大前提下，但涨价归公理论有一定的局限性，它保障了社会公平，却对土地权利人的权益保护重视不够。因此，有学者提出涨价归私的观点，该观点认为土地权利人对土地的投入是造成土地增值的主要原因，原土地权利人应取得土地全部的自然增值收益。这种观点忽略了引起土地增值的社会因素，比如城市扩张、公共基础设施增加、人口增加、土地使用条件改善等对土地增值的重要贡献。涨价归私有效保障了土地权利人的利益，却忽视了社会其他成员的利益，也存在一定的片面性。针对涨价归公和涨价归私两种观点各

8、自存在的问题，本文认为应该在亨利·乔治涨价归公的理论基础上，适当地考虑原土地所有者或使用者的权益，做到“公私兼顾”。确切地说，就是在公平补偿土地权利人的前提下，将土地自然增值的剩余部分用于城市和乡村的基础设施建设。周诚教授曾在论文中指出，在土地农转