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1、地方区域立法现状分析思考 我国目前实行的是中央立法和地方立法“两级制”的立法体制,中央立法主要包括全国人大及其常委会制定法律,国务院制定行政法规,国务院部委制定部委规章。地方立法主要包括省级人大及其常委会、较大的市人大及其常委会制定地方性法规,省级政府以及较大的市政府制定政府规章,民族自治地方制定自治条例和单行条例等。提升区域发展法律环境的关键是要加强区域立法。区域立法并不要求突破现行的立法体制,且涵括中央和地方两个层面。本文仅从省级人大及其常委会制定地方性法规和省政府制定政府规章的视角,研究省级行政区域内的区域立法,以便在现有的立法体制下,最大限度地发挥省级人大及其常委
2、会和省政府 在地方立法上的积极作用,达到改善地方区域法制环境之目的,促进地方经济、社会、文化等全面发展。 一、关于地方区域立法的含义 关于什么是地方区域立法,目前学界并没有给出严格的定义。孙长文、张希振、梁永强在《论地方区域立法》一文对地方区域立法是这样论述的“本文所称地方区域立法,是指省级国家权力机关依据本行政区域内的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,依照法定程序制定(包括修改、补充、废止)和批准该行政区域一定范围内具有普遍约束力的规范性文件的活动。”王泽云、石晓在《关于“区域立法”问题的探讨》一文中对地方区域立法是这样论述的:“所谓区域
3、立法,是指省一级人大常委会针对某一方面的特殊需要,制定颁布地方性法规,在本行政区的某一特定区域施行的立法活动。” 笔者认为,地方区域立法是地方一般立法中的一种立法形式。地方一般立法的立法主体既有权力机关也有行政机关,简单的把地方区域立法的立法主体界定在权力机关是不全面的。因此,本文探讨的地方区域立法有以下几个显著的特征: 一是地方区域立法主体的法定性。是指地方区域立法的立法主体都是符合《中华人民共和国立法法》规定的有立法权的权力机关和行政机关。 二是区域立法主体的特定性。是指在有立法权的权力机关和行政机关中,本文只探讨一般省级权力机关制定地方性法规和省政府制定政府规章
4、的活动。对于自治区立法以及特别行政区立法,以及中央权力机关和行政机关的立法本文不探讨。 三是区域立法适用范围的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法机关管辖的行政区域范围为基础,往往覆盖立法机关管辖的整个行政区域的全部,调整的内容也是本行政区域内具有普遍的、共性的某一方面的社会关系或者经济关系。而区域立法则不同,其法律文件只是在立法机关管辖的行政区域内某一特定区域生效。这个区域不是泛指而是特定和唯一的,如《山东省南四湖流域水污染防治条例》第二条规定:“本条例适用于我省行政区域内南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治适用于其他水污染防治的法律、法规和规章,不
5、适用该地方性法规。 四是调整内容特殊性和针对性。由于各地在政治、经济、文化和社会生活等诸多方面既存在着共性,也存在着个性。对共性问题,立法机关可以制定在其管辖的行政区域内普遍适用的法律性文件。对于个性问题,立法机关可以针对该地区的具体情况,就该特定区域内某一方面的社会关系或者经济关系进行调整和规范。 五是地方区域立法先行实验性。地方区域立法具有先行实验性的作用。在当前社会急速转型的新形式下,新问题和新事物层出不穷。许多经济和社会关系处于不断变化之中,片面要求立法时一步到位,是不实际的。因此,对于出现的新生事物,在对全部行政区域立法的时机还不成熟的情况下,采用地方区域立法
6、的方式,在某一特定的区域试行,经过实践取得经验后,加以补充、修改和完善,再扩大到其他区域或者全部行政区域。从这个意义上说,地方区域立法更能体现立法试验田的作用。 纵上所述,本文讨论的地方区域立法,是指省级人大及其常委会、省政府针对本行政区域内某一特定地区的某一方面特殊需要,按照立法程序制定法律规范性文件,并在本省行政区域内的某一特定区域施行的立法活动。 二、地方区域立法的现状分析 为了研究地方区域立法现状,笔者查阅了山东省地方性法规和省政府规章。从查阅的情况看,目前地方区域立法有以下几个特点: 一是从数量看,区域立法数量较少,只约占已出台的山东省地方性法规和省政府规
7、章总数的%。正因为区域立法的数量较少,所以人们往往不重视区域立法的特殊性的研究。 二是从立法主体看,区域立法主体既有省人大常委会立法,也有省政府立法。如2000年山东省人大常委会通过的《泰山风景名胜区保护管理条例》、1998年4月24日山东省人民政府令第87号发布的《山东省南部海域亲虾管理办法》等。 []三是从立法内容看,地方区域立法主要集中表现在行政法、经济法、社会法三类。对民法商法、刑法、诉讼及非诉讼程序法一般不存在区域的特殊性问题,地方区域立法一般不触及。 四是从立法权限和立法程序的依据看,区域立法的主
