试论当前我国县级政区归属问题探讨

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1、试论当前我国县级政区归属问题探讨：县级政区的归属问题是当前行政区划体制研究的热点与难点问题。目前，县级政区在形式上大多属于地级市管辖，基于此，笔者根据发生学原理把地级市领导的市县划分为旧有延续、地市合并、老市新带县、新市带县、地改市领县a、地改市领县b、地改市领县c等7种设置类型，并逐一简要评述，进而时市领导县体制下的县级政区的处境给以剖析。从省、市、县纵向行政区划层级体制改革角度解读“强县扩权”和财政省直管县改革，由省直接管辖县级政区是行政体制改革的大势所趋。关于县级政区归属变迁问题，应坚持以下四项原则：县级政区是省管还是市管应当因地制宜，避免一刀切；县级政区归属改革应尊重历史

2、、区别对待；依据省情，分步骤地综合推进；与深层次改革相配套。关键词：强县扩权；体制改革；市领导县体制；财政省直管县；行政区划《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”，“有条件的地方可实行省级直接对县的(财政)管理体制”。“谁来管县”成为行政体制改革的焦点问题，县级政区的归属问题成为当前行政区划体制研究的热点与难点问题。一、我国县级政区归属概况我国县级政区，是历代封建王朝的“皇权”、“官制”的最基层政区，延续至今成为较稳定的县级单位。在元、明、清三代，包括一般县、(散)州等，都相当于县一级的行政区划；民国以来

3、，则加入了相当于县一级的市、市辖区、设治局等；现在则包括县、自治县、旗、自治旗、(县级)特区、(县级)林区、县级市、市辖区等。.133229.县级政区在4.新市带县(38个)：指原属于地区行署领导的市县，因社会经济发展水平较高，改革开放后逐步脱离地区领导，升格为地级市，然后将附近县市划归新设地级市管辖。这些新设地级市基础比老地级市相对弱些，但发展势头好、潜力大，一般逐步形成以新地级市为中心的新的省内经济区。5.地改市领县：指原来为地区行署，为了实行市领导县体制，新设立了一个地级市，并由它来领导周围各县的模式。这一模式可区分为如下三种情况：(1)地改市领县a(47个)：原地区行署所

4、在地在1978年以前已经有(县级)市的建置，城市有一定规模，对周边市县影响较大；(2)地改市领县b(66个)：原地区行署所在地在1978年前虽然没有设(县级)市，但在地改市以前已经是县级市，城市规模比较小，对周边县市影响较小；(3)地改市领县c(13个)：地区行政公署原本设在县城或一般建制镇上，一般来说工商业不太发达，“地改市”将地区行署驻地所在县升格为地级市。这类地级市基础极为薄弱，虽然长期作为地区行地改市领县的b、c两类地改市模式，是市领导县体制推广中后期的主要模式，地级市规模小，对周边市县带动作用有限，这一模式下较容易出现所谓的“小马拉大车”现象。从市领导县开始的时间来看(

5、详见表1)，改革开放以来，在1983、1993、2000年前后先后有三次大的设市热潮，相应地市领导县体制的发展大体可以分为三个阶段：第一阶段是1978年改革开放以来，特别是1983年掀起的设市热潮，这一波“设市热”大概到1991年告一段落；第二个阶段是1992年邓小平南方讲话以后，掀起新一轮设市热，地改市在几年内迅速展开，到1998年接近尾声；第三阶段是1999年至今，1999年民政部凋整了地改市标准，其基本出发点在于“调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置”。实质上放宽了地改市的标准。全国现有269个领导县的地级市，其以地改市领县(a、b、c合计)为最多，占总数的46.8％。

6、其中“地改市领县a”类地级市原有城市基础好，体制运行比较顺畅；“地改市领县c”类的地级市基础是原行署驻地所在县，城市发展基础差、水平低，市领导县体制运行中中心城市对周边市县不免存在“带不动”的问题。改革开放开始的1978年到1991年市领导县主要的方式是“老市新带县”、“地市合并”和“新市带县”三种类型，少量“地改市领县”也主要是a亚类，原地区行署所在地设市较早，城市基础条件较好。1992年至1998年，市领导县设置类型主要是“地市合并”、“地改市领县a”、“地改市领县b”类型，多数新设地级市是在前一阶段(1978年以后)县改市的基础上展开。而1999年以来的市领导县设置受“民政

7、部[19991105号通知”影响较大，新增领导县的地级市主要来自“地改市领县”，其中包括8个地区行署所在县一步到位改为地级市，即“地改市领县c”，此类情况往往存在不达标设市之嫌，其发展去向有待商榷。(二)市领导县体制下的县级政区从市领导县体制大规模实施时间和设置类别来看，在改革开放初期“老市带领县”、“地市合并”、“新市带县”和部分“地改市领县”等的市领导县起到了合并精简管理机构、推动中观城市经济区构建、密切城乡经济联系的积极作用。但是，随着由计划经济向社会主义市场经济管理体制的