深化水利工程建设项目法人责任制改革研究

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1、深化水利工程建设项目法人责任制改革研究1水利工程建设项目法人责任制改革回顾在计划经济体制条件下，政府是水利工程建设的惟一投入主体，建设管理以自营制为主要特征，实行设计、施工、运行分阶段分别负责管理。1982年，云南省鲁布革水电站使用世界银行贷款，引进了国际上通用的招标承包和以业主为中心的建设项目管理模式，并取得了投资省、工期短、质量好的显著效果，从此拉开了水利建设管理体制改革的序幕。1984年，第六届全国人大常委会第二次会议《政府工作报告》明确提出了投资包干责任制和招标责任制。同时，对有偿还能力的项目，按照资金有偿使用的原则实行“拨改贷”，通过

2、签订投资包干协议，由建设单位对国家全面负责项目建设。从基本建设改革的整个过程看，招标承包、“拨改贷”和投资包干等改革措施，在当时起到了一定的积极作用。但是，还不能从根本上改变项目投资主体与责任主体割裂、产权模糊、筹资建设与生产经营脱节、花钱的不管还贷、对项目投资效益无人负责的局面。1992年，原国家计划委员会颁发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，明确指出：项目业主是指由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目(企业)管理班子。1993年，党的十四届三中全会通

3、过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出实行企业法人投资责任制。1995年，水利部颁发了《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，对实行项目法人责任制的范围与项目法人的主要管理职责做出了规定。1996年，原国家计划委员会颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，对实行建设项目法人责任制的有关项目法人设立、组织形式和职责等作了规定。1997年，国务院颁发了《水利产业政策》，要求对使用财政性资金的甲类项目明确具体的政府机构或社会公益机构作为责任主体，对项目建设的全过程负责并承担投资风险;对使用非财政性资金的乙类

4、项目则必须实行项目法人责任制和资本金制度。2000年7月，国务院颁发了《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》，明确了公益性水利工程建设要建立、健全项目法人责任制，从而把建立项目法人责任制范围拓宽到包括公益性项目的各类水利工程项目。其规定：公益性项目按照中央项目和地方项目区分，分别由中央或地方负责组建项目法人、任命法人代表，项目法人一般只对项目建设阶段负责;而经营性项目法人要对项目筹划、筹资、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值的全过程负责，并承担投资风险。2001年3月，水利部下发了《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见

5、》，对水利工程建设项目实行项目法人责任制提出了具体要求和实施意见，全国水利工程建设项目开始全面推行项目法人责任制。2改革的难点分析2.1水利建设项目性质界定不清，导致投资主体不明确、建管责任难以落实按照国务院印发的《水利产业政策》，水利建设项目根据其功能和作用划分为两类，甲类是以社会效益为主、公益性较强的项目，其建设资金主要从中央和地方的财政性资金中安排;乙类是以经济效益为主、兼有一定社会效益的项目，其建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集。同时根据项目的作用和范围，水利建设项目又划分为中央和地方项目，中央项目由中央和受益省(自治区、直辖市)按

6、受益程度、受益范围、经济实力共同分担或中央适当给予补助。这种项目分类和资金筹集办法发挥了中央和地方两个积极性，保证了公益性项目的财政投入，增强了经营性项目的市场融资能力。但是，在实际水利工程建设中，多数项目是兼有社会效益和经济效益的项目，由于甲、乙两类划分标准只是定性描述，实际操作困难，对项目是公益性还是经营性界定不清，而且中央与地方出资比例也是不确定的。因此，出现了很多资金由中央投资、地方配套，建设由流域机构参与，省、地、县共同组织施工的“拼盘工程”项目;以及以地方投资为主、中央补助的公益性项目。这些项目的投资主体多元化、工程建设管理责任多元

7、化、投资风险承担主体多元化，缺乏有效的约束机制，从而导致了资金不能及时到位、各方协调困难、项目法人责任难以落实、机构运行效率低等突出问题。2.2公益性项目法人责任制难以落实，导致建设主体行为不规范从近几年公益性项目法人责任制的实行情况看，项目法人责任制对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定作用，但仍存在一些问题。一是公益性项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。由于国务院批转的原国家计划委员会、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》中，只是规定公益性水利工程建设项目按照项目归属(中央或地方)，由水利部或项目所

8、在地的县级以上人民政府组建项目法人、任命法人代表，项目法人对项目建设的全过程负责;而对公益性项目法人的性质、如何运作等没有明确的规定;再加上项目法人只