浅析宏观审慎监管政策协调机制的设计与基本思路

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1、浅析宏观审慎监管政策协调机制的设计与基本思路一、引言国际金融危机爆发以来，学术界和各国监管当局已经认识到构建宏观审慎监管框架的必要性，积极进行理论和实践的探索。在理论上，学者们更多地关注系统性风险的监测和识别以及宏观审慎政策工具箱的开发，对宏观审慎监管组织机构安排与政策协调机制的研究还不够深入，尚未达成共识。在实践中，各国政府对选择哪个监管机构担任宏观审慎监管的主体尚无定论。例如，美国成立“金融稳定监督委员会（FSOC）”，英国在英格兰银行下设“金融政策委员会（FPC）”，欧盟成立“欧洲系统性风险委员会（ESR

2、B）”，日本成立“金融系统管理委员会（FSMC）”等。究其原因，一方面是由于宏观审慎监管理论正处于不断发展和完善阶段，理论体系还不成熟；另一方面，影响宏观审慎监管理论与实践结合的因素是多方面的，而评估不同宏观审慎监管模式有效性和合理性的标准还未得到实践的检验。受2008年国际金融危机的影响，我国监管当局加强了对宏观审慎监管的理论研究和政策实践。人民银行首先在理论层面上对系统性金融风险管理进行了分析，并在《2010年中国金融稳定报告》中系统性地阐述了宏观审慎管理的目标、框架等内容。2009年，银监会正式将“实施宏

3、观审慎监管”作为重要的工作内容之一，开发了一系列宏观审慎监管工具，标志着我国开始建设宏观审慎监管工具箱。相比监管工具在实践中的运用，我国对宏观审慎监管组织机构安排与协调机制的探索相对滞后。直到2013年，国务院批复建立金融监管协调部际联席会议制度，推动了金融监管协调向制度化和规范化方向发展，强化了宏观审慎监管。目前，我国的宏观审慎监管协调机制初步建立，存在较大的完善空间，本文旨在探讨我国宏观审慎监管框架的组织机构安排，并就政策协调机制的优化设计提出政策建议。二、中国宏观审慎监管组织机构安排的基本思路宏观审慎监管

4、的组织机构是实施宏观审慎监管的载体，具体负责宏观审慎分析、系统性风险的识别以及宏观审慎监管政策工具的运用，组织机构安排的合理性直接关系到我国整个宏观审慎监管框架的有效性，进而影响金融体系的稳定。在借鉴国际经验的基础上，本文结合我国实际，提出了我国宏观审慎监管组织机构安排的基本思路。1.不改变现行金融监管体制，不消弱有关监管机构现行职责分工。首先需要明确的是，我国的现行金融监管制度运行情况基本良好，“一行三会”各司其职，合理地配置了有限的监管资源，提高了对传统金融业的监管效率，为我国的金融稳定作出了重要的贡献。总

5、体上看，现行金融监管体制与我国处于初级发展阶段的金融体系基本相适应（张晓朴等，2012）。其次，合理的金融监管体制为监管活动提供了良好的组织架构与制度环境，但不能确保有效地监管，改变监管体制也不意味着有效监管的自动实现，简单地将监管机构合并或拆分不能从根本上解决问题（张晓朴等，2012）。制度变迁往往具有路径依赖的特征，我国现行的金融监管体制是长期历史发展、行政体制改革和金融业发展共同作用的结果。在现行体制没有出现明显失败的情况下，剧烈的监管体制改革可能带来显性或隐性的高昂代价和成本。在权衡金融稳定与金融效率时

6、，中国政府通常会将金融稳定放在更重要的位置，这也成为我国推进金融监管体制改革的出发点。2013年以来我国监管当局始终将守住系统性和区域性风险底线作为首要任务。再次，从技术层面上看，对现有监管机构的调整可能存在修改现行法律、安排监管人员、升级基础设施等障碍。最后，对监管职能和权力的集中还容易带来寻租问题，可能改变长期以来形成的监管权力制衡关系。因此，我国目前还不具备全面推进金融监管体制改革的条件。宏观审慎监管组织机构的安排应在不改变现行金融监管体制的前提下，综合地考量我国行政体制的特殊性和金融业发展的实际，不能照

7、搬特定国家的经验。2.跨部门的政策协调是现阶段我国宏观审慎监管制度安排的主要特征。一方面，金融监管体制改革具有政治经济学问题的主要特征，往往带有浓厚的政治色彩（张晓朴等，2012），政治因素对监管模式的选择有重要的影响。从体制改革的难易程度考虑，我国宏观审慎监管的顶层设计应沿着“增量改革”的思路，依托现行法律制度框架和金融监管体制，充分发挥现行体制的优势，通过建立新的政策协调机制或设立新的组织机构，行使宏观审慎监管职能。另一方面，在操作层面，系统性风险的监测、识别和防范涉及到多个部门的职责，无论在哪个国家，由一

8、个监管机构独立负责制定和执行宏观审慎监管政策都是不现实的（王兆星，2013），这就要求我国的宏观审慎监管制度安排应以建立和完善跨部门的政策协调机制为核心内容，在充分调动现有监管机构积极性的基础上，由多个部门共同承担宏观审慎监管的职责。3.人民银行和银监会是我国宏观审慎监管制度安排的重要组成机构。维护中国金融体系的稳定既需要银监会对单个金融机构的审慎监管，也需要人民银行采用传统货币政策工