地方政府债务中央不救助的研究

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1、中央不救助”背景下的地方政府性债务管理研究摘要：地方政府性债务的迅速膨胀已成为中国经济平稳运行的重大隐患，经济新常态背景下，国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出对地方政府性债务实行不救助原则，表迗了严控债务风险的态度。本文对中央《意见》出台的背景、原因进行梳理，对照美国地方债务管理方式，分析了当前我国地方政府性债务存在的问题、成因，在此基础上对省市级地方政府提出了风险管理建议。关键词：地方政府政府性债务风险管理—、引言根据2013审计署审计结果显示，我国地方政府债务比对2008年的规模约翻了2014年9月21日，国务院出台了《关于加强地方

2、政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），在文件中明确提出“中央实行不救助原则”m，同时对地方政府债务在建立规范的地方政府举债融资机制、实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险等方面做出了相应规定和指导。在现行管理模式和已经形成普遍共识的“经济新常态”大背景和下，研究地方政府债务的成因、现状、存在问题，对避免地方政府债务引发宏观经济风险具有积极意义。二、“中央不救助”原则提出的动因分析（一）经济下行压力放大债务风险2008年以来，全球金融危机爆发，对我国经济长期高速增长的基本面造成了冲击。为应对金融危机，中央政府采取了4万亿投资措施，大

3、规模投资基础设施建设，从而进一步促进地方政府债务的快速增长。而全球金融危机的起因恰恰是欧美债务引起，也为我国政府性债务管理敲响了警钟，我国对地方政府性债务的监控力度开始不断加大。在刺激性政策维持一定时期的经济增长后，于2013年中央经济工作会议提出中国经济运行存在下行压力，在2014年经济六大任务中，将“着力防控债务风险”列入其中并指出“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作”，《意见》正是在此背景下提出的。（二）债务规模増长迅速，比重持续升高审计署于2011起

4、连续3年开展了全国范围的政府性债务审计，审计结果表明，截至2013年6月末，全国地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元［2］，总量较之于2008年增长近一倍。从审计结果看，目前我国政府性债务风险总体可控，但在债务举借、管理和使用等方面也存在一些需要解决的问题，有的地方存在一定的风险隐患。审计署也提出了“建立健全债务风险预警和应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险”建议。（三）土地财政难以为继根据2013年国家审计署开展审计结果显示，我国许多地方政府

5、对偿债来源寄希望于土地出让收入，体现出较强的土地财政依赖性。行政区浙江省天津市福建省海南省重庆市北京市江西省上海市湖北省四川省辽宁省广西省山东省江苏省黑龙江省安徽省湖南省广东省陕西省吉林省甘肃省河北省山西省包括市县债务总规模（亿元）4133.，12PH.3,I«b4.44，IS.ML4雪V32.342»«44.344tW.Idss14.raR4LW”，*•I*M2X3篡ISM.2m.mMS2•唧bIM.^322M3•翥2SS*.23，22.nm，4.ra■3M.，2承诺土地出让收入偿还债务余额（亿元）44I4«I.SBsn.14■M，.•■seib.

6、2n■•22.2222.Wn^2.n2128.Mnn.2W.4I4W.342444.%bS2.U，•■•，，442.42■的••，8MLMSSb.lb2M.B4Q，8.822U.44土地财政依赖度M.2^1/fc4,«fc/a/8U4/M.*，/W.S«Z41勹2/44./42.，，/4«.}•••，/VI.<4/yj.4鬈/M.N/38.24/n/2fc.，，/2b.切/22•，囂/22.4嚳/22.19/29.Vi/注：数据由2«»年审计署的地方政府债务审计报告整理而来，其余省份在其审汁报告屮未明确承诺用土地出让收入偿还债务规模。全国范围来看，总

7、体承诺土地出让收入偿还占负债比约为40%。中东部省份这种情况比较明显，前4位均属东部南部沿海省份，房地产市场高度发迗，征地拆迁、土地收储等费用占比较高，形成了政府性债务的一大部分，政府进而更加依赖土地收入增长，与高房价形成了因果循环。而在近年来中央对房地产调控力度进一步加大的情况下，部分地区存在地产收入难以为继而影响债务偿还链条的风险。三、我国地方政府性债务管理与美国的比较分析“不救助原则”在市场经济发迗国家的地方政府在处理地方政府债务危机中比较常见。我国中央政府不救助原则的得出，总体上可以理解为比照此类国家的作法，但从具体管理实践中，却存在着许多不

8、同。(一)制度层面对美国地方政府性债务管理的解析历史上，美国曾经出现三次地方政府债务危机，分别为19世纪四十