对我国干旱风险管理的思考

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1、对我国干旱风险管理的思考成福云1,朱云2（1.国家防汛抗旱总指挥部办公室,2.宁夏回族自治区防汛抗旱指挥部办公室）摘要：本文分析了以危机管理模式进行抗旱减灾存在的弊端，论述了干旱风险管理的含义和作用，提出了近期干旱风险管理的工作重点：全面推行抗旱预案制度，建立全国抗旱信息系统，建立抗旱物资储备制度，加快抗旱立法工作，探索旱灾保险机制，加强社会化抗旱服务体系建设。关键词：风险管理抗旱减灾众所周知，我国是旱灾危害十分严重的国家。自上世纪九十年代以来，随着气候变化和全社会用水需求的不断增加，我国许多地区水资

2、源供需矛盾日趋突出，旱灾对经济社会和生态环境的影响越来越大。从抗旱工作实践来看，推行干旱风险管理，制定并实施综合性抗旱减灾措施，主动预防和应对干旱灾害，有助于以较小的投入把旱灾损失减少到最低程度。因此，积极探索干旱风险管理对新时期抗旱工作具有重要意义。1．以危机管理模式进行抗旱减灾已经不适应新时期经济社会发展的需要我国自古以来就是一个旱灾频发的国家，历史上发生的特大旱灾往往导致“赤地千里，饿殍遍野”，不仅对社会生产力造成严重破坏，甚至导致大量人口死亡，引发社会动荡。新中国成立以来，经过五十多年的水利建

3、设，我国抗旱减灾能力大大增强，特大旱灾导致大范围饥荒和社会动荡的现象已基本绝迹。但是，由于特殊的自然气候特点，我国降雨时空分布不均，水资源与耕地、人口及经济布局不相匹配，尤其是自上世纪80年代我国经济步入高速发展的轨道后，对水资源的需求快速增加，导致干旱缺水局面在一些地区越来越严重。目前，旱灾不但影响农业生产，而且还影响工业、城乡供水和生态环境，给经济社会造成重大损失。而我国传统的抗旱工作模式是危机管理，即在旱情出现后才对干旱作出反应，临时组织动员广大干部群众投入抗旱减灾，并拿出大量资金和物资投入抗旱

4、工作。这种管理模式在过去的计划经济体制下曾取得了很大成就，在遭受1978年、2000年这种全国性特大旱灾的情况下也保证了旱区群众有水喝、有饭吃，保证了旱区社会稳定。但随着社会主义市场经济体系的不断完善，社会组织、人员结构、管理方式等都发生了深刻变化，社会发展进步赋予抗旱工作新的使命和内涵，传统的危机管理模式在观念、措施、手段和政策上越来越呈现出一些不适应的地方：一是重视“抗”,忽视“防”，难以做到以最小的投入取得最大的抗旱减灾效果。抗旱工作是一项包括旱前预防、旱期抗灾以及旱后恢复的一个完整过程，主动预

5、防可以取得事半功倍的效果。而目前我国大多数地区没有实行抗旱预案制度，遇到旱情，临时组织发动，临时采取措施，这样常常会导致抗旱决策缺乏周密计划和全面考虑，达不到抗旱工作的最优目标。从我国的实际情况来看，随着经济规模的扩大，一旦发生严重旱灾将造成巨大的损失。严峻的现实要求我们要改变遇灾抗灾这种应急被动的抗旱工作方式，采取“预防为主、防抗结合”的抗旱工作方针，才能做到防患于未然，全面提高抗旱工作效果。二是重视工程措施，忽视非工程措施，难以发挥工程设施的最大抗旱效益。目前，现代科学技术在抗旱减灾领域中的应用很

6、少，传统的抗旱措施主要是利用工程设施，注重发挥工程设施的作用，对旱情监测、预报、评估以及抗旱水源的合理配置等非工程措施重视不够。实际上，旱情监测信息对于在干旱发生前降低干旱风险以及在干早期间采取适当的抗旱措施是至关重要的，但目前全国旱情监测系统建设严重滞后，在旱情信息采集、传递、分析等方面所采用的设备和技术比较落后，判断旱情主要还是凭经验，难以对旱情发展趋势进行科学的分析和预测，抗旱减灾行动存在一定程度的盲目性。另外，没有建立比较科学的旱灾评估体系，干旱对农业、工业及城乡人民生活的影响、造成的损失以及

7、抗旱的经济效益、社会效益难以进行较为精确的分析、评价。在抗旱水量调度中，偏重于考虑单一工程、单一行业和局部地区的用水需求，对跨流域、跨行政区域或跨行业的水量优化调配考虑不够。三是重视行政手段，忽视经济、法律、科技手段，难以适应市场经济体制的要求。过去抗旱工作主要依靠行政手段进行指挥和部署，生活、生产、生态用水分配、抗旱指挥决策、应急动员、水量调度等方面主要依靠行政手段来操作。近几年的抗旱实践表明，单纯依靠行政手段解决水量分配、规范用水秩序、实施经济补偿等各种水事问题难度很大，已经很难满足抗旱减灾工作需

8、要。随着一些地区干旱缺水状况日趋严重，局部与全局、近期与长远、工农业与城市用水等各种矛盾更加尖锐，往往成为引发社会不稳定的因素。因此，迫切需要推动抗旱工作以行政手段为主向行政、法律、经济、科技等手段综合运用转变，最终达到依靠完备而有约束力的抗旱法规、合理的旱灾救助补偿办法、适当的经济调节手段来开展抗旱工作的目标。四是重视经济效益，忽视生态效益，难以满足经济社会可持续发展的要求。人类作为生态系统的一员，在整个生态系统的支持下生存和发展着，但许多地区长期以来