北京市房屋地下空间管理与利用

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1、北京市房屋地下空间管理与利用李红玉中国社会科学院城市发展与环境研究所摘要：北京市地下空间对北京市功能的充分发挥具有重要的支撑作用，同时也有地上空间无法替代的比较优势。随着北京市的快速发展，地下空间的利用强度日益提高，聚集的风险隐患也日益凸显。因此要通过管理创新提高利用效率、规避利用风险、消除安全隐患，全面提升北京市地下空间的开发利用水平。关键词：地下空间北京市管理创新中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：随着北京市经济总量和人口规模的快速扩张，北京市的空间资源高度稀缺，地下空间在节省土地资源、改善交通环境状况、防灾抗震等方面承担着

2、重要的功能，其意义正在有由原来单一解决用地紧张提高到提升城市品质和综合实力的高度。但目前北京市的房屋地下空间利用强度高，利用方式多样，人员结构复杂，流动性和不确定性强，涉及的管理部门多，管理难度较大，管理方面还存在的一系列问题成为北京市房屋地下空间合理利用中的障碍和隐患，需要进行政策和对策创新加以解决。1.北京市地下空间管理与利用现状城市地下空间是城市地面以下修建的各种类型的地下建筑物结构构成的空间。主要包括：地下街道、地下人行道、地铁、城市公路隧道等交通、商业设施；地下网管、人防设施、地下垃圾处理站等基础生活设施。地下空间根据用途分为两类

3、：人防工程和普通地下室。其中，普通地下室根据地面相对应的附着物情况可以再进行具体的分类。房屋地下空间就是其中一类。房屋地下空间是指地下空间中与其相对应的地上附着物是房屋的那一部分地下空间。这一部分地下空间根据其用途又可以分为以下几类：旅馆（招待所）、商（市）场（商店）、餐厅（饮食店）、文体娱乐场所、教学办公、生产车间、仓储、车库、医疗场所、居住以及其他。城市地下空间具有封闭性、热稳定性、高防护性等特点，因此，是城市发展重要的基础支撑性资源。地下空间资源的开发利用日渐成为国际化北京市发展中的重要组成部分，其中，房屋地下空间规模大，利用方式多样

4、，在很多大城市都承担着部分市民和来京就业人员的居住功能，是北京市7中心城区地下空间中利用强度和敏感度都较高的部分。以北京市为例，2005年，北京市委市政府组织编制了《北京市区中心地区地下空间开发利用规划》，根据该规划，北京市地下空间规划重点为市区中心地带。2011年，北京市政府公布了《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》。新办法强调地下空间须按照规划用途安全使用，禁止擅改地下空间用途、出租违法建设等行为，为非居住用途的地下空间不得出租居住。据北京市建委统计，北京全市目前共有普通地下空间将近2万处，其中城八区全市总个数的87%，已

5、投入使用的面积占全市总面积的93.1%；十个郊区县占全市总个数的13%，已投入使用的面积占全市总面积的6.9%。由此可以看出，不管是普通地下空间个数，还是已投入的使用面积，城八区所占的比例都要远远高于十个郊区县。在核心城区的11种房屋地下空间利用方式中，占比顺序由高到低分别是车库、居住、仓储、教学办公、商业、娱乐、旅馆、生产车间、餐厅、医疗和其它，之所以产生这样的情况是与土地的稀缺性、土地的利用集约性、经济的发展水平、人口的聚集度、城市群体文化水平与其个体的城市发展观、以及政府的政策导向与管理等原因是紧密相关的。2.北京市房屋地下空间管理存

6、在的问题由于房屋地下空间的特殊性，管理难度比较大，存在的问题比较特殊，下面主要从体制、政策、法规、规划、人力资源这几个方面进行分析。2.1体制、机制不顺，缺乏综合管理目前，中国城市地下空间人防工程的开发使用由人防办负责，管理相对规范，其余地下空间都没有明确的管理单位和规范的使用标准，处于多头管理的局面，其中普通地下空间的管理涉及单位众多，但没有牵头单位进行管理，问题表现优为突出。从管理职能上看，普通地下室、设备层的开发利用有房屋管理局负责监督，但涉及到拆改结构的问题时由规划局负责处理，消防问题由消防监督处负责，治安和居住在里面的流动人口管理

7、问题由公安部门负责，各管理部门受管理职权所限，只能监督检查与自己职能有关的内容，而地下空间场所存在的问题往往是多方面综合的，需要各职能部门综合协调、联合执法才能彻底解决，目前没有综合协调机构和机制，联合执法一般在集中整治期间统一协调组织，日常管理无法实现，由于各部门相互独立进行专业检查，加上力度不足，很容易造成管理上的盲区。2.2人力资源不足7北京市普通地下室数量众多，利用方式多样，分属各区县建设部门地下室管理，几个人要管理全区几百万平方米的地下空间，如朝阳区普通地下室利用面积为326.01万平方米，占北京市总量的27.6%，是北京市所有区

8、县中数量最大的一个，利用方式有旅馆、车库、居住等9种之多。要做好房屋地下空间管理的工作，充足的人力资源是基础，因此，就目前的情况，有必要增加专业管理人员。2.3多种隐患并存北京市