治理：社区建设新视野

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治理：社区建设的新视野史柏年[摘要]文章先简要介绍治理理论提出的历史、治理理论的涵义及主要论点、治理与统治概念的区别，然后由治理理论推导出社区治理的概念及其涵义，通过对国内社区治理相关研究成果的梳理和实践经验的总结，得出“由社会控制到社区治理的转变是社区建设的需要和必然”的结论，从而为我国十一五规划提出的“建设社会主义和谐社会”、“加强社会建设和完善社会管理体系”目标的实现提供新的理论视野。[关键词]治理社区治理社区建设20世纪80年代末、90年代初以来，“治理”一词在西方学术界，尤其是经济学、政治学和管理学等领域十分流行，以至于不同学科背景的学者、众多国际性机构的领导人和民间志愿组织都竞相引以为自己领域中具有突破性意义的核心范畴。笔者借本文介绍治理理论的提出过程、概念涵义以及兴起的背景，以对我国十一五规划提出的“建设社会主义和谐社会”、“加强社会建设和完善社会管理体系”目标的实现提供新的理论视野。一、治理理论的提出英语中的“治理”①可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。长期以来，“治理”一词与“统治”一词交叉使用，主要用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的许多特定机构或行业。直到20世纪80年代，“治理”还是一个不常听到的词。80年代末，这一“相对处于休眠状态、使用范围和用途均有限的概念”（鲍勃·杰索普），竟然奇迹般地为许多的个人、机构和组织所“复活”，并且被赋予了全新的涵义。 1989年，世界银行发表的一篇题为《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》的报告中，首先使用了“治理危机”一词。此后，“治理”概念便被广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。这种治理理论的研究热潮有以下三方面的表现：（一）一些国际性组织纷纷以“治理”为中心议题发表报告。世界银行1992年发表年度报告时，把“治理与发展”作为其标题；经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布一份名为“促进参与式发展和善治”的项目评估报告；联合国开发署（UNDP）1996年的一份年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年提出一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件。（二）以推进治理为目标的国际性组织和刊物相继问世。1992年，在28位国际知名人士倡导下，联合国有关机构成立了“全球治理委员会”，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”的专号。（三）一大批学者从不同角度对“治理”理论进行阐释和开掘。美国学者詹姆斯·N·罗西瑙于1995年发表题为《没有政府的治理》的专著，并撰写了题为“21世纪的治理”、“面向本体论的全球治理”等文章，为治理理论的创立做出了奠基性的贡献。英国学者罗伯特·罗茨在《新的治理：没有政府的管理》一文中，对学界的不同说法进行了梳理，提出有关“治理”的6种不同用法。英国学者格里·斯托克发表的“作为理论的治理：五个论点”的文章中，对目前流行于各国的治理理论中的5种主要观点进行了介绍。英国学者卡洛林·安德鲁和迈克·戈登史密斯发表的“从地方政府管理到地方治理”论文，以及雷纳特·梅因茨发表的“统治失效与治理能力问题”等论文，都从统治、管理的局限性出发，论述了创立治理理念和方法的必要性。除了国外学者的众多论述外，近年来国内一些学者也对治理理论予以了关注，在此领域最早涉足并享有盛誉的学者是俞可平 教授，他所主编的论文集《治理与善治》（2000）、《全球化：全球治理》（2003）、《增量民主与善治》（2003）等，是目前国内有关治理理论的最全面，且最具权威的论著。二、治理理论的涵义（一）关于治理概念的种种定义。由于治理概念被越来越广泛地运用于各种领域，以至于许多治理理论都宣称在全球化不断加速的时代，“治理社会”已经来临。然而，治理的涵义却存在着相当大的分歧，所有有关治理的理论从来没有、也很难给治理下一个统一的、普遍适用的确切界定，不同领域的学者从自己的学术背景出发必然产生有所差异的理解（吴志成，2003）。美国新制度经济学派代表人物奥利弗·E.威廉姆森在《治理机制》一书中，从经济学的意义上阐述了自己关于治理的观点，他认为，“经济学的首要关怀是手段———目标关系中的手段方面，治理也是一项评估各种备择组织模式（手段）的功效的作业，目标是通过治理机制实现良好秩序。因此，治理结构可以被有益地视为制度框架，一次交易或一组相关交易的完整性就是在这个框架中被决定的。”日本学者青木昌彦在其著作《比较制度分析》中，也从经济学的角度对交易治理机制的多样性、特征等问题进行了分析。他在总结了有关各种交易治理机制的讨论后，得出一个重要的命题：“即便在发达的市场经济，私有产权和合同也不仅仅由正式的法律系统来执行。各种各样的治理机制———无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，它们作为制度安排的复合体都同时发挥作用。”治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙则从公共管理学的视角来界定治理概念。在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中，他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。 瑞士学者皮埃尔·德·塞纳克伦斯则从政治学及国际关系和秩序的角度来阐释治理概念，他在“治理与国际调节机制的危机”一文中指出：治理“这个概念比政府一词含义更广泛。它往往用于有关国际秩序的计划项目，作为有助于和平与发展的规章及惯例等含义的用语。它反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。这种管理和控制公共事务的机制，在地方、全国和区域的层次上，包括一套复杂的科层结构、具有不同程度等级制的政治权力、企业单位、私人压力集团以及各种社会运动。各国政府不再垄断指挥和仲裁的政治职能。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们合在一起构成本国的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。”在关于治理的各种界定中，全球治理委员会的定义颇具代表性和权威性。该委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告所提供的治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵横模式都包罗在内。据此，委员会将治理定义为：个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。该委员会列举了许多治理的实例，如：邻居之间设立或维护供水系统的合作；管理废品回收系统的地方委员会；开发城市间运输系统的用户集团；在政府监督下按照自身规律工作的股票交易所；由区域性政府组织、工业集团和居民联合以控制森林采伐等。在世界范围内，一些非政府组织、群众运动、跨国公司和统一的资本市场的种种活动都属于治理的范畴。由此可见，治理意指由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着非常多样化的规章制度甚至个人态度。它有4个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。（二）关于治理概念的不同用法 英国学者罗伯特·罗茨在对学界的不同说法进行了梳理后，提出有关治理概念的6种不同用法：⒈作为最小国家的治理。这是关于“重新界定公共干预的范围和形式，以及利用市场或准市场的方法来提供公共服务”的主张。即通过削减公共开支和私有化的途径来缩小政府的规模，以最小国家的形式谋求效益的最大化。⒉作为公司治理的治理。它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。⒊作为新公共管理的治理。它是指将私人部门的管理手段和市场的激励机制引入公共部门及公共服务中。强调削减官僚机构、通过承包和准市场的运作方式实现更有效的竞争以及消费者选择。⒋作为“善治”的治理。它指的是强调效率、鼓励竞争、遵从法治、尊重人权、敢于负责的公共服务体系。⒌作为社会———控制论系统的治理。它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。强调政策结果不再是中央政府行为的产物，而是中央政府与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系的产物。⒍作为自组织网络的治理。它指的是建立在信任和互利基础上的社会协调网络。（三）关于治理理论的涵义基于上述种种治理的定义，不难发现，治理的内涵至少应包括这样几个方面（吴志成，2003）：⒈在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织、公私机构、次国家、国家、超国家，权力机关、非权力机构，社会、市场等）、力量和运动构成的复杂网络结构。 ⒉在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有惟一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。⒊在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。⒋在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。（四）关于治理理论的主要论点英国学者格里·斯托克在“作为理论的治理：五个论点”一文中，在对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者对作为一种理论的治理已经提出了5种主要的论点。它们分别是：⒈治理是指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。⒉治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。 ⒊治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。所谓权力依赖，指的是：致力于集体行动的组织必须依赖其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判公共的目标；交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。⒋治理之行为者最终将形成一个自主自治的网络。这一网络在某个特定的领域中行使着权威，它一方面分担着政府的某些管理责任，另一方面又与政府在特定的领域进行合作。⒌治理理论认定：办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的方法和技术来控制和指引。这些妥善管理国家的新的方法和技术包括：赋予能力；催化反应；授权等。政府在治理中的任务是：构建（解构）与协调；施加影响和规定取向；整合与管理。三、“治理”与“统治”概念的本质区别以governanc（e“治理”）为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在越来越多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向。治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”（罗德斯，1992）。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展，这是“治理”与“统治”的共同之处。但是，两者之间更多的是区别和差异。“治理”和“统治”的本质区别在于： （一）治理与统治的主体不尽相同。统治的权威中心一定是政府机关，而治理的权威中心包括政府机关但又不限于政府机关。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性和多样性，既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公私合办的机构。统治是由政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征“不再是监督、而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”所以，治理是一个比统治更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不可以没有治理。（二）管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行依循自上而下的方向，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理则是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，它主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同基础之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依赖政府的权威，而是合作网络的权威。其权力运行的向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。（三）管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家。一个国家的政府统治如果超越了自己领土范围，而延伸到其他国家，那就是对其他国家主权的侵犯，这是国际法和各国关系准则所不允许的。人类迄今还没有产生凌驾于主权国家之上的、对各国政府和公民具有强制性约束力的世界政府，因而也没有世界范围内的政府统治。与此不同，治理所涉及的范围要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的公司、民间组织等，所以，治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。法国学者玛丽·克劳德·斯莫茨阐述国际关系中的治理问题时也明确表示，治理可能是国际性的，治理问题易于从公共政策移位而进入国际政策领域；在某些方面，实际上存在着建立在一定程度上超越国界控制的机制。比如，在反贫困、艾滋病防治、环境保护等等领域，通过跨国网络以处理国际性问题的途径正在急剧增加，全球治理作为一种值得追求的美好理想本身就反映了给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。 （四）权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，在极端情形下，还可能使用暴力手段；后者以自愿为主，靠的是体现着共同目标的主动精神。即使在现代市场经济国家，统治也有可能导致中央集权甚至专制；而治理概念排除任何中央集权组织和控制的思想，主张具有多种组织、多个层次和决策当局的模式。纵然没有多数人的认可，政府统治照样可以实施；但治理必须建立在多数人的共识和认同的基础之上。没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。罗西瑙特别强调治理与政府统治的这一区别，他说：“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而，政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施。⋯⋯因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”四、由治理到社区治理的理论推导（一）国内有关治理与社区治理的研究概况。如同世界其他国家的情形一样，在20世纪80年代以前，“治理”的概念在中国的使用并不频繁，在有限的范围和领域，如社会治安、公共交通等方面，“治理”或“综合治理”是被当作“管理”、“整治”的同义语来使用的。进入20世纪90年代后，“治理”概念的出现频率明显增加，使用的范围也越来越广，而且在很多场合它是在本来涵义的基础上被使用的。在这方面有突出贡献的是俞可平教授，他所编撰的著作如《治理与善治》、《全球化：全球治理》、《增量民主与善治》、《中国公民社会的兴起与治理的变迁》等，向国人系统介绍了治理理论及其在世界各国的运用。此外，吴锦良撰写的《政府改革与第三部门发展》、吴志成撰写的《治理创新———欧洲治理的历史、理论与实践》、尹维真撰写的《中国城市基层管理体制创新》、白钢、赵寿星撰写的《选举与治理》、杨冠琼撰写的《政府治理体系创新》等著作，都从不同角度讨论了治理理论及其运用。 对于学术界和实际工作部门而言，更可喜的现象是一些学者和学术机构，已经注意把治理理论的研究与中国社区建设的实际进行结合，在这方面进行了可贵的探索。俞可平主编的《地方政府创新与善治：案例研究》、林尚立主编的《社区民主与治理：案例研究》、王邦佐等主编的《居委会与社区治理———城市社区居民委员会组织研究》等，都是探索取得的成果。此外，青岛行政学院成立专门课题组，从2002年底开始“我国城市社区治理模式选择及实现途径研究”。中国人民大学制度分析与公共政策研究中心于2002年底成立“社区治理课题组”，课题组研究的具体内容包括物业纠纷、财产权利度、基层组织、中外社区治理比较等。中山大学于2003年成立了全国首家以“地方治理”命名的研究所，专门致力于城乡社区治理、地方政府与公共治理改革、国际学术前沿的地方治理理论等方面的研究。（二）社区治理的涵义。社区治理可以理解为是治理理论在社区层面上的运用，或者说是对社区范围内的公共事务进行治理。与过去的政府或准政府机构对城乡基层社会的统治或管理不同，社区治理指的是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。它是一个由在社区范围内的不同的公私行为主体（包括个人、组织、公私机构、权力机关、非权力机构，社会、市场等），依据正式的强制性的法规，以及非正式的、人们愿意遵从的规范约定，通过协商谈判、资源交换、协调互动，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力、提高社区自治能力、增进社区成员福利、推进社区经济和社会进步的过程。上述有关社区治理的界定，说明社区治理概念包括以下几层涵义：⒈社区治理的行为主体构成突破了过去那种“政府独大、一统天下”的局面，形成一种由多元化、多样性的行为主体共同参与的新格局。在各类行为主体中，权力机关的行为仍然是具有决定性影响作用的因素，但不是惟一的和具有最终决定权的因素。在社区范围内，通过政府机关与非政府机关、公共机关与私人机关、个人与组织之间建立起的协商与合作机制，共同来决定和处理社区的公共事务，使得城乡基层社会有可能真正朝着自治的方向发展。 ⒉社区治理作为一个长期的过程，其目标除了完成特定的、具体的经济和社会发展的任务外，更看重社区基本要素的培育，其中包括社区组织体系的发育完善、社区成员参与公共事务积极性和能力的增长、社区中正式的和非正式的制度规则的形成、社区中不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等。⒊社区治理的行为指向是社区中的公共事务，它是一个关系社区成员切身利益的范围广阔的领域，包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社区公共卫生及疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区社会保障等等。要做到社区公共事务的治理与善治，必须最大限度地挖掘和整合社区内外资源，其中包括人力资源、物力资源、财力资源、智力资源、政策资源等。⒋社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类的社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的过程。它不是通过发号施令、制定和执行政策来达到管理的目标，而是主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对公共事务的管理。因此，所需要的社会秩序和权威，主要不是来自于法律赋权，而是依靠人们内心的接纳和认同。所以，社区的管理机构和管理人员应该最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。五、由社会控制到社区治理的实践探索“社会控制”一词，最早是由美国社会学家罗斯于1901年在《社会控制》一书中提出的。罗斯认为，社会的进步和发展取决于整个社会如何在社会稳定和个人自由之间取得平衡，以前这种平衡由同情心、互助性、正义感所组成的人性中的“自然秩序”来维持，19世纪末20世纪初的都市化和大规模移民破坏了这种“自然秩序”，所以必须用“社会控制”这种新的机制 来维持社会秩序。罗斯提出的“社会控制”概念影响很大，逐渐成为现代社会学中的一个基本概念。中国社会历来强调运用社会力量对其成员的思想和行为进行引导和约束，使其遵从社会规范，以维持正常社会秩序。改革开放以来，人们的眼界开阔了，城乡间人员流动的限制也打破了，统一的思想和行为模式也被多元化的观念和生活方式所代替，似乎一切都在变化中。在此情况下，“社会控制”的理念和机制作用，是政府最感兴趣的。反映在城乡基层管理体制的建构方面，政府一向把它视为政权建设的组成部分，许多关系基层事务方面的机构设置、政策制定、工作安排，也都围绕这一目标开展。但是近年来，中国城乡基层社会出现了一个由社会控制向社区治理转变的现象。我们有必要对此现象进行考察和研究。（一）传统社区管理模式及其特征。一个社会的管理体制，包括城乡社会的基层管理体制在内，与其相应的经济体制紧密联系。从宏观上看，中国传统的经济体制是由构成管理体制的政府决策、发展战略、方针政策以及意识形态因素综合选择的（尹维真，2003）。由于近代中国经济落后的现实所形成的赶超先进国家的压力，以及对社会主义经济特征的误解，中国在工业化初期，选择了重工业优先的发展战略，在当时的社会经济环境中，就形成了相应的扭曲价格的宏观政策环境、资源计划配置制度、无自主权的微观经营制度三位一体的传统经济体制（林毅夫，1994）。此种经济体制必然导致与之相适应或者说支撑其运转的社会管理体制。 在计划经济体制下，由于社会的各种组织都被纳入计划经济的体系中，身份制、单位制与行政制一起构成了传统的城市管理的基础，也成为传统城市管理体制的基本构成部分。此后，通过社区单位化与单位社区化的双向运作，以计划经济为基础的传统的城市基层管理体制日益牢固。所谓社区单位化，是指在国家行政力量的导控下，以现有的单位组织为基础，将散落在城市社区中的非单位成员组合到单位管理体系中；而单位社区化实际上是指就业场所与生活场所重合及单位功能复合性发展。两者的意图都在于强化以单位制为基础的城市基层管理体制中的控制与依附关系，以及将行政化管理作为社会管理的主导形式，同时也进一步强化了街居体系中行政力量的地位和作用。在计划经济体制影响下，城市社会基层管理体制是一种在城市街区范围内以单位制度为主体、以街———居制度为辅助，以社会控制为目标，以管理的单向性、行政导向为主要特征，以管理范围和内容的全能性为核心的社会管理体制。（二）由社会控制到社区治理转变的必然。改革开放以来，以市场经济为导向的经济体制改革以及与之配套的相关政治、社会体制变革导致整个社会的结构性变迁，使得传统的城市社会管理体制面临日益严重的危机。社会的结构性变迁主要表现在以下方面：⒈单位体制弱化使得单位的社会职能外溢。单位组织作为传统社会管理中的主体性组织，承担了大量行政性、社会性职能。市场经济改革，特别是企业改制，要求企业将大量行政性、社会性职能回归政府和社会。同时，市场竞争意味着失业和下岗现象的不可避免性。此外，在市场经济环境中，不少企业单位组织面临改制、破产等现实，其负担的行政性、社会性职能失去了执行的主体。这些外溢的社会职能都需要社会（社区）来承接。⒉城市人口结构发生了巨大变化，单位体制外的社会空间日益扩大。计划经济年代的城市人口构成中，单位人员占据主要部分，一般单位外的居民人数较少且居于城市边缘地位。改革开放后城市人口构成发生了很大变化。个体私营企业和社会组织的发展形成大量脱离于单位之外的人群；单位成员在持续的改革中不断从单位中分离出来；人口老龄化形成大量的离退休人群；城市流动人口，尤其是农村进城的外来民工构成城市社会结构的重要组成部分。这些人群在持续的社会互动和关系构建中形成新的社会空间，超出了原有城市社会管理体系的框架。 ⒊居民的社区性公共需求、邻里关照和互助需求，以及社区共同利益聚合与表达的需求日益增长。在传统的社会体制框架下，政府通过单位组织父爱般的照顾，几乎满足了其成员全方位的生活需求，包括住房、医疗、教育、公共卫生、治安保障等，生活在其中的单位成员无须应对那些社区性的公共问题；单位组织提供了十分稳定的人际关系网和组织化的互助途径，个人无须再去寻找此外的支持网络。随着单位制的削弱和解体，以及住房货币化、福利服务社会化的推进，居民的日常生活面临许多社区性的公共利益问题和矛盾，居民需要在单位体制外寻找满足自己生活需求的途径，需要建构聚合利益与表达意愿的新的渠道，需要建立新的社会支持网络。⒋政府机构改革与城市管理任务加重。20世纪90年代以来，城市建设步伐的加快，城市数量、规模、结构和功能的改变，使得城市管理中的问题越来越多，基层政府及其派出机构———街道办事处的压力也越来越大。是继续走机构膨胀的老路，还是启动基层社会的自治机制，充分发挥社会的自我管理、自我教育、自我服务和自我约束的功能，形成政府与社会合作治理的新体制，这是摆在政府面前的严峻课题。过去的历史经验告诉我们，再通过机构膨胀、人员增加、功能叠加的途径来实现对社会的全面管理，是一条走不通的路，适时进行机构精简、职能转换，构建“小政府、大社会”的格局，是最理性和理想的选择。（三）由社会控制到社区治理转变的迹象。在全球性治理大潮的影响下，在国内社会变迁的推动下，自20世纪80年代以后，中国城市基层社会出现了由社会控制向社区治理转变的迹象。这些迹象表现在：⒈社区服务活动大力开展。1986年，国家民政部首次提出在城市开展社区服务。1987年，民政部相继在武汉、大连等城市召开城市社区服务工作座谈会，明确社区服务的内容和任务。之后，全国部分大中城市的社区服务蓬勃兴起，很快呈现星火燎原之势。截止2000年底，全国共建立城镇社区服务设施18.1万个，社区服务中心12674个，便民利民网点45.2万个。⒉社区志愿者活动蓬勃兴起。1989年3月18日，天津市和平区新兴街道率先成立了全国第一个社区志愿者协会，自此拉开了中国城市社区志愿者活动的历史序幕。截止到1999年，全国社区服务志愿者已经达到550万人，青年志愿者达到1200万人，加之其他地区和领域的志愿者，中国志愿者总数最少在2000万人左右。⒊社区民主选举走上轨道。1989年12月26日，第7 届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，《组织法》再一次明确：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，并规定了居民委员会成员由居民经民主选举而产生的办法。《组织法》自1990年1月1日起实施，各地又根据各自的情况制定了居民委员会选举的相关实施办法。1998年，中国城市社区的直接选举从青岛市开始，其后在上海、南京等城市以及广西自治区进行试点取得许多经验，2002年城市社区直接选举在全国推开，中国城市社区的自治有了组织制度上的基础和保障。⒋自治型社区的建设进入摸索阶段。1999年起，沈阳市沈河区、武汉市江汉区等全国社区建设实验区先后进行了建立自治型新型社区的探索。他们的主要做法是：重新划分和定位社区的范围和功能；构建由社区权力机构、社区执行机构、社区议事机构等组成的社区组织体系；明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，而不是行政上下级关系；政府职能部门人员工作行为下移，深入社区履行自身职责；强化社区依法自治功能，社区有权拒绝不合理的行政摊派工作等。⒌社区管理体制改革取得进展。1996年起，上海、石家庄等城市相继提出“两级政府、三级管理”和“两级政府、三级管理、四级落实”的城市管理体制改革思路。其中的核心思想，就是将城市管理的重心逐级下放，使基层社区获得更大的自治空间。作为国家级社区建设实验区，石家庄提出的目标是：到2005年，逐步完成城市基层管理由行政化管理向法制保障下的社区成员自治管理体制转变，完成由行政型社区向多元参与型社区，由封闭型社区向开放型社区，由松散型社区向规范型社区转换。以上种种有关城市社区建设和管理方面的实践还处于探索的阶段，还不能由此断言说目前中国城市基层已经形成了治理的格局，但迹象表明，各种实践的目标指向都是要建立一个适合中国国情的、有活力的、和谐平安的社区生活环境。如果我们深刻领会和掌握了治理理论的涵义、内容及精神实质，必定会使社区建设的实践探索得到强有力的理论支持。摘自：《社会工作》学术版2006年第7期下半月