行政复议改革逻辑起点和现实路径探析

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1、行政复议改革的逻辑起点和现实路径探析　　化解行政纠纷的重心是放在政府，还是留给法院，历来是一个争议较大的问题。随着十七大确立“党委政府主导”的纠纷解决机制思路，这一问题在行政法学界和实务界实际上已经转化为具体的制度设计问题。本文试图从我国现行行政复议制度的遭遇尴尬出发，通过对行政复议的性质和功能的再诠释，以及对哈尔滨行政复议委员会试点经验进行规范性反思的基础上，提出完善我国行政复议制度的具体思路，以期对将来行政复议法的修订有所参考。　　一、问题的提出及其背景　　行政复议，简而言之，就是相对人对行政

2、行为的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。当前我国正处于社会转型时期，一个突出特点就是社会矛盾多发，政府与公民之间的关系趋于紧张。例如，有数据显示，2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访，比2002年上升4.1%;1989年至2004年，全国各级人民法院共受理行政案件1，005，704件，其中2004年受

3、理92，613件，是1989年受案数的9倍多。不难看出，各种(类)针对政府的群体性突发事件、信访事件、行政诉讼案件此起彼伏的背后，是中国社会已经步入了“剧烈行政纠纷的高发时期”的严峻事实。13　　从逻辑上讲，面对日趋增多的“官民”矛盾，作为一种政府主导的成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议理应大有作为。然而，统计数据却显示2001年全国的行政复议案件计83,487件，2002年则变成76,456件，2003年又略有减少，计75,918件。原本为保护权利而设计的行政复议制度，不但没有呈现预期的

4、门庭若市景观，反而案件审理数量不断下滑，出现了闲置甚至萎缩的征兆。尽管2005年全国各省区市和国务院部门共计收到行政复议申请90,624件，较2004年增幅达10.7%。但与同期行政诉讼案件相比，仍难脱“向因缺乏资源而不能通过审判购买正义的人们推销质次价廉的正义而已”的嫌疑。吊诡的是，同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷，因为只有结构性的缺陷才能

5、解释其功能的紊乱与失调。对此，我们有必要展开审慎的检视与探讨。　　二、正本清源：行政复议的司法品格　　行政复议的性质涉及具体制度构建的价值取向，是我们检讨现行行政复议制度必须要首先解决的一个问题。长期以来，行政法学界对于行政复议是行政行为，还是司法行为抑或是准司法行为争论不休，并直接影响到了立法的价值抉择。为展开下文的论述，实有梳理斧正之必要。　　仔细阅读1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》，行政复议的定位都是行政机关内部层级监督、自我纠错的制度，这对于刚刚走出计划经济模式和人民公

6、社政治模式，行政纠纷较少、公民权利意识薄弱的中国而言，在当时是不会有多少人去关心行政复议的性质究竟是行政行为还是司法行为的。立法者也认为，行政复议法要“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化。”13于是乎，行政复议法就规定：行政复议实行一级复议制，不搞两级复议;具体复议事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构;行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具

7、体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证，等等。然而，随着市场经济的发展，公民权利意识的勃兴，社会有了纠纷解决程序分流的现实需求，这时人们开始有意识地检讨行政复议的性质。因为，如果行政复议的本质是司法行为，那么它就应当尊重司法规律，遵循司法的精神和原则来架构自己的体制、程序规则、裁决效力和上诉机制。此时人们很快发现，长期以来奉守的“什么机关行使的就是什么权力”的一元信条，其实是个“伪命题”。因为，如果将这一僵化认识放到“必要—充分”条件的逻辑关系中去检验，根本无法实现互相推导。

8、倒是许多行政机关行使着裁决纠纷的司法权力，司法机关行使着人员选任、经费保障等很多行政权力。这时人们终于认识到：其实，行政权、司法权由哪些机关行使并不重要，重要的是不管哪个机关行使行政权、司法权，都必须尊重该权力的特性和遵循该权力行使的规律。13　　因此，笔者认为，行政复议不是行政行为，而是司法行为。首先，我们判断一个公权力行为是不是司法行为，关键不在于机关的名称或体制的隶属，而必须唯实地从机关组成与运作方式上考察它是否符合或大体符合司法权的独立、居间、依法、事后、被动、争议、有执行