宪政与中国财政转型

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1、宪政与中国财政转型

2、第1　　17、18世纪的西欧和北美，经历了资产阶级革命洗礼之后，英、美、法三国相继走上了民主宪政的道路。回首往昔，学者们在论述“宪政何以形成”时，大都将其原因归结为宗教改革、启蒙运动，或者是社会精英的推动等等。[1]也有的学者另辟蹊径，试图掀开宪政神话的面纱，从经济利益的角度寻找原因。[2]尽管后者的结论过于直接，可能使宪政的光环略显褪色，但其揭示的事实却发人深省。观察宪政与财政之间的共生互动，有助于更好地解读西方宪政史，为宪政的良性发展提供借鉴。特别是对于中国而言，如何通过财政改革推动宪政文明，如何用宪政精神指导财政转型，

3、这是我们必须研究的重大课题。　　一、财政权与财产权的互动　　国家与人民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，也是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”[3]公民权利与国家权力的对立在财政领域表现为私有财产权与国家财政权的对立。公民权利中最基本的权利是私有财产权。

4、如果没有财产权利，人就不能满足自己基本的生存需要；如果没有财产权利，人们也就会缺乏投资和劳动的激励。如同财产权是个体的最基本权利一样，国家财政权也是一个国家最基本的权力，是国家的“生存权”。私有财产权与国家财政权均应得到宪法的保护。　　私有财产权与国家财政权是对立统一的。私有财产权与国家财政权对立的根源在于经济资源的稀缺。无论是私有财产权还是国家财政权，其共同指向的对象就是公民个人的财产利益。在一个相对静止的条件下，公民与国家所握有的财产利益此消彼长。虽然各种宪政理论一直强调国家的公共服务性质，但是，国家机器从形成之时起便成为利益集团，也就有了

5、自己独立的利益需求。较普通公民而言，国家处于强势地位，如果不赋予公民宪法上的权利，就难以对国家形成制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，不单纯是因为自由主义学说和天赋人权思想的影响，对国家权力肆意妄为、不受约束的恐惧也是原因之一，甚至是主要原因。正是基于历史的教训，宪法将对私有财产权的保护，提升到与国家财政权同等的地位。当然，财政也是基于公共利益而对公民财产权的限制，例如由国家财政支持建立的社会保障体系，就体现了对全体公民平等保护的思想。　　财政权与财产权的统一体现为，没有私有财产权，国家财政权就无法存在。“物质财富首先是以公民劳动成果的形式存在

6、的，然后才有国家这个公共机构加以提取。也就是说，公民权利是公民劳动成果的转化或派生形式，国家权力则是国家以税收等法定形式抽取自公民社会的物质财富的转化形式。”[4]不承认私有财产权就谈不上国家向公民提取财富，谈不上为私有财产权服务，而根本就是国家直接占有，这与宪政国家的精神是相违背的。另一方面，没有国家财政权，公民财产权也无从谈起。如果没有国家机构以及法律制度的存在，公民的财产无从得到承认和保护，人类又将回到弱肉强食的丛林时代。因此，合理的财政权是公民财产权的基本保障。除此之外，在现代福利国家中，财政权的行使还可能带来公民财产的增长。例如，财政

7、补贴和社会救济等财政支出，可以直接增加人民的财产权利，而因财政政策的促进所带来经济增长，也会使人民获得财富增值的机会，从而间接增加人民的财产权利。　　我们认为，宪政体制下财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。公民财产权与国家财政权之间的比例，可以通过其各自占有财富的多少来衡量。[5]在确保公民财产权的税收国家，国家不占有主要生产资料，财政收入必须仰赖公民的财产牺牲。公民的同意纳税或拒绝纳税，构成一国宪政发展的基础，公民权利也由此对国家权力形成制约。因此在宪政国家中，公民同意是财政权的合法性基础，财政权则必须以保护财产权为目的。如果国家

8、占有主要生产资料，靠自营而获得财政收入，人民的权利对国家权力不仅难以制约，相反还会对其产生敬畏和顺从。于是，权力扩张的冲动难以抑制，权力滥用的问题也会随之产生，导致人民权利被挤占、侵犯和剥夺。可见，私有财产权与国家财政权的互动，贯穿于一国财政活动的始终。　　二、宪政体制下财政权的界限　　在现代国家中，税收是对私有财产权的法定限制，体现了公权力对私权利的干预。然而，公权力本身也必须受到限制。宪政国家的公权力受制于“人民主权原则”，表现在财政法领域就是财政民主。正如洛克所言，“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一

9、份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无