宪政与财政——中国财政的宪政解读

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1、宪政与财政——中国财政的宪政解读[摘要]乱象丛生的中国财政呼唤着法治与宪政。宪政缘于政治国家和市民社会的利益纷争，而政治国家与市民社会的利益冲突集中表现在财政上。本文的基本观点是：宪政产生、发展围绕着财政。财政是宪政体制运行的重要保障。宪政赋予财政以全新的内涵。宪政国家的财政是民主财政、公平财政和法治财政。在财政体制中，预算和税收的正当性意味着纳税人的同意和授权，议会审查和监督是保障纳税人权利的宪政机制，重塑人民代表大会的法律权威是确立中国财政秩序的根本。[关键词]财政；宪政；预算；税收引言：中国财政对宪政的呼唤18中国宪法学研究的一个

2、误区是理论探讨和学术研究过于务虚，多少年来始终在一些抽象的概念和理论原则上兜圈子，特别是宪法学还停留在人权、民主、宪政等一系列概念的无休止的论证和逻辑推理中，现实中多少个侵害人权、有悖于民主和宪政的问题却丝毫没有因为这些学者的研究而有所改善。而在西方国家，经过几百年的发展，人权、民主和宪政已经是不证自明的公理，特定弱势群体的人权保障和民主宪政的运行机制的构建业已成为西方法学者研究的重点。可见，中国的宪法学研究需要一种视野的拓展和范式的转换，改变过去那种坐而论道、闭门造车式的高谈阔论，而代之以与实践相结合并解决实际问题的务实作风。我觉得，

3、随着中国宪政的纵深发展，必然要触及到财政问题，而且也必须要解决财政暴露出来的问题。财政作为宪法研究的重要内容，本身即是宪法问题。财政不仅是各国宪法文本的重要内容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著《英宪精义》中专设“财政”一章，探讨国库与法律的关系，日本当代宪法学家都把财政作为其宪法学体系的重要内容。但是我国宪法理论研究从来都忽略财政问题，宪法教科书几乎从不涉及财政，宪法学的理论体系始终都不曾有过对财政的专门论述和深沉思考。在日本，地方政府由于巨额债务申请破产保护，而负债累累的中国大学的校长们却从不担心破产

4、，因为学校资不抵债，难以维系时，政府会出面买单。政府财产资金是税收的结果，所以，最后只能由纳税人承担。中国大学盲目不节制的扩张及不当管理，责任最后都落在纳税人头上，这对纳税人公平吗？这些问题不值得宪法学者思考吗？目前，“财政宪法”已逐渐成为宪法学研究范式转变的一个标志。当下，加强财政的宪政学研究非常必要。18长久以来，纷乱无序的中国财政让人忧虑：为什么在大力倡行法治的今天，中国的财政法度缺失？领导人的一句话，就可以动用巨额的财政资金，财政部门的领导在媒体面前可以随意许诺财政资金调配和使用，省财政厅的科长就有几十万财政资金支配权，只要交通

5、部门愿意，就可以随意征收养路费，交通部门一年的违规资金就有数以百亿计。在中国，是什么原因公款消费屡禁不绝？[②]对于一个尚有几千万人没有达到温饱的中国，每年八千亿的公款消费意味着什么？租税国家的立国之本是纳税人，可纳税人在中国并没有得到应有的法律上的尊重，对于由自己血汗累积而成的财政资金，国家机关如何使用、支配，纳税人无从知晓；对国家财政资金违法占用甚至无度挥霍，纳税人却无可奈何。席卷全国的“审计风暴”揭露出来的国有资产流失的现象令人怵目惊心，但这其实只是冰山一角。“审计风暴”对中国财政秩序的整肃成效不可低估，但财政法治不能依靠一次次的

6、行政风暴，而应该代之以稳定持恒的宪政与法律控制。中国财政法治的缺失根本原因在于财政制度缺乏宪政理念，乱象丛生的中国财政呼唤着法治与宪政。一、宪政与财政的基本关系18从某种意义上，宪政缘于政治国家和市民社会的利益纷争，而政治国家与市民社会的利益冲突集中表现在财政上。财政表明国家与私人的基本经济关系，即国家财产权与私人财产权的关系。宪法意义上的财政是国家为履行其公共职能而取得、管理与使用财产过程中形成的国家与公民之间的财政关系。宪法的作用在于在公产与私产之间划定一个界限，防范公产对私产的任意攫取和无度征收。因为，在以国家掌握和行使财政权的过

7、程中，一个危险的倾向是偏重于国家的财政利益的保全而公民的私人利益很容易被侵蚀。从这个意义上说，私有财产的宪法保护直接对抗财政权的滥用。强调对公民财产权利的维护和保障应当成为财政法的基本宗旨。作为宪法学的财政，政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。从历史的角度，宪政产生、发展围绕着财政。1215年问世的世界第一部宪法性文件《自由大宪章》即是英国国王和贵族、平民因财政问题激烈斗争并最终达成妥协的结果。在封建社会末期，围绕着财政革命的市民运动风起云涌。17世纪以后，英国国王詹姆士一世、查理一世与议会之间多次因财政问题爆发冲突，

8、最终引发了内战。1649年，查理一世因为践踏财政的宪政原则而被送上了断头台。1688年，英国经不流血的“光荣革命”确立了议会主权的宪政原则，这是为了对抗国王的财政专权；美国的革命则发端于北美十三州殖民地与宗