论旅游度假区管委会的行政主体地位

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1、论旅游度假区管委会的行政主体地位摘要旅游度假区的建立对我国旅游业的发展起到了重要作用，但是度假区的运行还存在许多亟待解决的问题，主要体现在度假区管理委员会的主体地位不明确上。本文以宁波东钱湖旅游度假区管理委员会为例，研究类似机构主体地位的现状，提出从应然层面上将旅游度假区管理委员会定位为各级政府的派出机关，并从立法上界定旅游度假区的行政主体地位。　　关键词旅游度假区管委会行政主体派出机构派出机关　　：D922.11：A　　度假区管理体制和组织机构对于一个度假区的开发建设至关重要，世界旅游组织认为“

2、必须建立一个专门的组织机构来开发管理度假区”。原因很简单：有计划地把某个地域开发成大型的旅游度假区，是一项非常庞大的社会经济工程，组织实施这种工程是单个部门与分散的投资者所无法胜任的，需要专门的开发管理机构来进行组织、协调与管理工作。然而，目前度假区管委会主体地位不明确，对其职能的行使构成了障碍。本文探讨从法律层面上理顺行政机构设置，为更好地发挥旅游度假区管委会的职能搭建一个完整的法律平台。　　一、旅游度假区管理委员会主体地位的现状分析　　目前，我国度假区的最高管理机构为度假区管委会，而且笔者在众

3、多的旅游度假区管理条例中看到，度假区管委会都定义为市(县)政府的派出机构，负责度假区的经济和社会行政管理事务。根据《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》：“设立各类开发区，实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制度。省、自治区、直辖市以下各级人民政府不得审批设立各类开发区。”然而，开发区的批文并不包括开发区管理委员会的设立，对开发区的批准并不意味着对开发区管理委员会的批准。开发区管理委员会的设立与开发区的设立是各自独立的，开发区设立在前，开发区管理委员会的设立在后，他们各自的批准

4、权限也不同。如宁波市东钱湖旅游度假区，省政府批准设立了该度假区，但是从《浙江省旅游度假区管理办法》中，却难觅设立度假区管委会的说法，办法第六条规定：县级以上人民政府旅游行政主管部门负责旅游度假区开发建设、经营活动的监督管理。县级以上人民政府有关部门按照各自的职责，做好旅游度假区开发建设、经营活动的监督管理工作。迄今为止还没有一个全国性的法规对各类开发区予以全面准确的规定。　　从立法看，由于全国性、综合性的“开发区法”的缺失，对旅游度假区管理委员会的规定散见于部门规章、地方性法规、地方规章等的规定之

5、中，如东钱湖旅游度假区，在《宁波东钱湖旅游度假区条例》颁布前，一直是以宁波市政府甬党[2002]7号、甬政办发[2002]194号文件为依托，开展其行政职能。从执法看，旅游度假区管理委员会由于没有合理的法律地位，在执法中十分尴尬，一方面需要行使大量的行政职权；另一方面却因其没有合法的权力使权利行使遭遇壁垒。如拆迁工作、违章建筑的拆除，由于没有相应条例，无法可依，管理难度加大，执法显得无力。从法律救济看，管理委员会未确定独立主体地位，不利于保护相对人权利。　　从总体上来说，对旅游度假区管理委员会的地

6、位存在着认识与实践脱节的问题。一方面，现有的法律规范以及实践中对旅游度假区管理委员会是否能作为行政主体更多地是持否定的态度；但是另一方面，旅游度假区的管理却势在必行，且大多数是以行政主体的资格自居，由此形成的矛盾，也势必给旅游度假区的管理造成一定程度上的麻烦。　　二、旅游度假区管理委员会的主体定位　　各级地方政府大多将旅游度假区管委会定位为派出机构，也有定位为派出机关。派出机构是指政府职能部门根据工作的需要而在一定区域设置的，代表该职能部门管理某项行政事务的派出工作机构，是授权行政主体。如公安派出

7、所、工商所、税务所、司法所等。而派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权，是职权行政主体，且是地域行政主体。我国现有的政府派出机关仅有三种，即行政公署、区公所和街道办事处。　　二者都是行政机关依法设立的拥有一定行政管理职能的行政组织，其区别主要有：⑴从设立看，派出机关设立依据直接源于国家机构组织法的规定，而派出机构则主要根据国家机构组织法以外的其他法律、行政法规、地方性法规或者规章而设立。⑵从法律地位上看，根据我国行政复议法、行政诉讼法的规定，派出机关能够以自己的名义，作为行政复议或行政诉讼法律关

8、系的主体，而派出机构则除法律、法规另有规定以外，一般不能以自己的名义实施行政行为。⑶从编制上看，派出机关具有独立的编制，派出机构则不具有独立的编制。⑷从职能上看，派出机关代表设立机关督促、检查、指导所辖区域内下级政府或居民委员会的工作，权限是综合的，而派出机构的设定往往是以某项行政事务设立的，其职能权限比较单一。因此，将旅游度假区管理委员会定位为派出机构不太合理，而定位为派出机关，却又受《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的限制，笔者认为，有必要对组织法进行修改，或扩大